分税制30年｜新一轮财税体制改革应突出风险防范与化解

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》正式施行。

依据《决定》，自1994年1月1日起，地方财政包干体制正式退出历史舞台，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。

30年来，分税制对正确处理中央与地方之间的财政关系，调动两个积极性，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，为加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

与此同时，伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新的历史时期也遇到了一些新的问题。谋划新一轮税制改革，也被提上议事日程。

温故而知新。澎湃商学院邀请专家学者撰写了这一组“分税制30年”的专题文章，回顾分税制30年来的得失、经验，也期望可为新一轮财税体制改革提供智识参考。

新时代以来，我国坚持问题导向和底线思维，增强忧患意识，高度重视防范与化解重大风险。财政是国家治理的基础和重要支柱，防范、分散、平衡及化解公共风险是财政功能的重要面向，其可称为防范与化解风险的定海神针。全面深化改革是一项系统工程，财税体制改革是其中的关键一环，面对以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的奋斗目标，财政承担着比以往更为深重的任务和期许。

为此，2023年中央经济工作会议提出要深化重点领域改革，谋划新一轮财税体制改革。为实现“健全与中国式现代化相适应的现代财政制度”之目标，新一轮改革要突出防范化解风险的问题导向，将风险逻辑贯穿财政治理的全过程。由此形成的两大改革面向：既要全面缓释财政建设的内生性风险，确保国家财政安全运行，也要着力化解财政政策的外生性风险，使财政更好地服务和支持经济社会高质量发展大局。

一方面，财政是国家防范与化解风险的制度集成，但财政制度化解风险的前提是财税体系正常运转，由此便生出财政的内生性风险问题。当前，我国经济进入高质量发展阶段，财政收入增速放缓，财政支出压力增大，政府尤其是地方政府面临沉重的财政收支压力。这是新一轮财税体制改革需要重点回应的时代挑战，必须充分健全现代财税制度，以此降低财政风险，确保财税可持续性与财政安全。

一是优化财政增收方式。经济发展直接影响财政收入，尽管当前我国经济运行总体呈平稳态势，但世界经济陷入衰退是长期趋势，我国经济增长面临持续的下行压力。同时，受房地产行业下行影响，土地财政收入持续减少。最重要的是，虽然数字经济占国民经济比重逐步提升，但其对基于工业经济的现行财税体制的冲击也越来越大，而数字经济税收制度尚处于起步阶段，现有税务登记和发票管理制度在数字经济情境下存在显著局限，数字经济规模性、分散性与税务管理资源有限性与集中性之间的矛盾凸显，以上因素制约了我国的财政汲取能力。

据此，下一步应探索试点数据税或数字服务税等新税种，创新数字税收征管方式，推动税收征管数字化转型，借助大数据、区块链等数字技术加强智慧税务建设，提高数字经济发展下的财政汲取能力。

同时，应稳妥推进房地产税、消费税及财产税改革，培育壮大地方税源。非税收入作为财政收入的重要构成，但其对财政贡献度不如税收，在财政收支压力凸显的当下，应避免乱收费、乱罚没、乱摊派现象，以优化营商环境、涵养优质税源。

二是深化财政支出管理。我国财政支出总体上呈逐年增加态势，其中固然有因应突发事件与强化国家治理等不得不为之因素，但财政支出决策科学性、支出效益、资金浪费等层面的问题亦是重要诱因。

中央经济工作会议明确强调党政机关要习惯过紧日子，强化财政支出管理也是新一轮财税体制改革的重要方向。未来应推进财政支出管理科学化、规范化、法治化，促进财政支出提质增效。优化财政支出结构，以公共风险为导向来优化财政资源配置，兼顾需要与可能、当前与长远、发展与安全。深化预算绩效管理，强化财政支出实质理性，深化“参与式预算”改革，建立重结果、控成本、可问责的财政支出方式。

三是理顺府际财政关系。分税制改革使财力集中到中央，这是举国体制得以顺利运行的重要保障，但央地财权和事权不匹配问题也逐渐凸显。近年来，基本公共服务等领域已形成较为完善的央地事权和支出责任划分格局，但部分领域的事权和支出责任仍不够清晰合理。同时，中央对地方转移支付规模不断扩大，但制度约束不足，不仅容易导致效率损失，也会诱发地方政府的道德风险，滋生地方“等、靠、要”等问题。

长期来看，必须深化央地财政体制改革，适度上收部分事权和支出责任至省级和中央政府，解决辖区间外溢性问题，减轻地方政府尤其是低层级地方政府的财政压力。进一步完善均衡性转移支付的要素分配法，推进教育、医疗等基本公共服务均等化。同时，加强对口支援、生态补偿等横向转移支付制度建设，探索横向转移支付的绩效评估机制，提高横向转移支付透明度。

另一方面，防范化解风险不止于财政系统内部，还包括经济社会发展领域，不同领域、不同类型、不同层次的风险相互交织关联，一旦风险过度外溢或联动叠加，将可能造成严重危机。如果未能处理好政府、市场和社会关系，将导致公共财政领域与经济社会领域的边界不清，造成财政兜底责任不断扩张，因而要通过新一轮财税体制改革提升财政治理能力，解决经济社会风险财政化问题，避免陷入财政治理危机。

一是防范化解经济风险，长效应对经济周期律。财政政策是宏观经济政策的重要抓手，中央经济工作会议明确，积极的财政政策要适度加力、提质增效，以此应对经济下行对市场经济的冲击。

其一，“适度加力”意味着政府投资规模、赤字规模、地方专项债券都将保持一定强度。在此背景下，相关领域财政法治化建设面临诸多挑战，如政府投资涉及政府与市场关系、周期性赤字的预算控制、地方专项债券的风险防控，只有通过确定性财政制度建设来应对不确定性风险，才能更好筑牢财政安全的法治防线。

其二，财政政策“提质增效”需要加强与产业、金融等政策的协调配合，既要支持产业链安全、“卡脖子”领域突破、新兴产业发展等，也要警惕产业、金融等领域风险向财政领域转移和集聚，相关风险应置于“财政-产业-金融”的系统框架内进行统合防范化解，牢牢守住不发生系统性风险的底线。财政政策力度与强度必须为规律性经济周期波动预留空间，确保财政应对可持续性。

二是防范化解社会风险，有效应对人口老龄化。我国步入后人口红利时代，人口老龄化程度加剧，养老产业发展不充分的问题凸显。此外，人口老龄化亦会诱发财政收入增长乏力、财政支出压力激增，财政化解社会风险的能力受到制约。涉及养老产业的财税政策，呈现出针对性不足、政策工具类型不足且配合不充分等问题，有必要围绕养老产业的特性系统制定扶持养老产业发展的财税政策，综合运用土地支持、直接补助、专项资金补贴、税收减免等多种政策工具。

同时，社会保险是应对老龄化风险的重要制度，当前受社会保险内外环境或条件变化的影响，财政对社会保险的补助规模逐步加大，社会保险基金运转呈现过度依赖财政补贴，公共财政与社会保险边界逐渐模糊。新一轮财税体制改革必须进一步厘清财政介入社会保险角色、范围与程度，防止、控制或消除社会保险领域的潜在财政危机，倒逼社会保险制度实施成效和基金管理水平之提升。

三是防范化解突发风险，推进应急财政精细化。经济社会风险总是在发展变化，财税体制改革不可能一劳永逸，需要依循风险逻辑制定和调整财政政策。其中，防范和化解突发事件风险，财政责无旁贷。近年来，一系列重大突发事件给我国经济社会安全带来了严峻挑战，这对财政应急治理提出了更为严格的要求。

当前，我国发展已进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，必须构建起安全高效的财政应急治理制度，有效防范化解突发风险。优化预备费管理机制，适当提高预备费提取比例，采用动态管理模式，允许年末结余的资金结转到下一年度继续使用，探索扩大预备费的来源。加强应急财政的绩效监督和使用管理，探索建立专门的应急预算绩效评价机制，提升应急财政使用的透明度，强化绩效问责，推动应急财政监督法治化。进一步理顺财政应急管理事权与支出责任的纵向和横向划分，加强应急财政纵横联动机制建设。同时，应通过财税政策支持社会组织和市场机制建设，充分发挥市场和社会机制分散、化解风险的功能，逐步探索防范化解风险的财政责任限度。

（作者胡明为华南理工大学法学院教授、广州财税治理现代化研究中心研究员，姚俊智为广州财税治理现代化研究中心助理研究员