提升税收立法质量 服务新发展格局

刘剑文  唐贺强

近日，全国人大常委会发布2023年度立法工作计划，其中包括：围绕构建高水平社会主义市场经济体制，推动高质量发展，制定增值税法等税收法律等。

在全面贯彻落实党的二十大精神开局之年，安排重要的税收法律案进入立法工作计划,体现了党中央对税收法治建设的高度重视，既是进一步深化财税体制改革，提速推进税收法定原则落实的表现，也有着提升税收立法质量，为构建“双循环”新发展格局提供良好税收法治环境的重大考量。笔者认为，应从以下方面理解和把握这一税收立法趋势。

坚持党领导立法，确保税收立法的政治方向

党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

实现这一良法善治目标的前提是坚持党对立法工作的领导。党领导立法是习近平法治思想的重要内容，是确保全面依法治国伟大事业成功的根本保障。在税收立法领域，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出“落实税收法定原则”，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“财政税收法律”确定为重点领域立法任务。以此为指引，税收立法工作成效明显，18个税种中已有12个完成立法任务。这次立法工作计划中涉及增值税、关税等，立法难度更大、技术更复杂，更加需要在党的集中统一领导下增强立法的系统性、整体性和协同性。

坚持党领导立法还必须抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂。增值税、关税等税种的立法，对经营主体行为、公民财产权益等影响较大，因此在立法过程中均采取了审慎务实的立法态度，通过广泛开展立法调研、立法试点、征求立法建议，最大限度凝聚社会公众的立法共识。

坚持税收法定原则，推动实现税收的良法善治

税收法定原则是税收立法和税收法律制度的一项基本原则，也是我国宪法所确立的一项重要原则。

随着税收法定原则的落实，税法立法位阶的提高，税法制定程序越来越科学、规范、透明，高质量立法也越有保障。2015年修改的《中华人民共和国立法法》明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，成为税收法治建设的重要里程碑之一。税收法定原则包括税收要素法定、税收要素确定、征税程序合法三个方面的内涵。以《中华人民共和国增值税法（草案）》为例，草案制定过程本身就体现税收法定原则的落实，采取了保持现行税制框架和税负水平基本不变的总体立法思路，有利于实现税制的延续性，使得经营主体形成更加稳定的预期。草案对“销售货物、服务、无形资产、不动产”“在境内发生应税交易”“视同应税交易”等税收要素做了明确界定，并将目前作为税收政策的纳税人留抵退税权在立法中加以确认。

在关税立法方面，我国采取了关税法与海关法协调的立法模式，在更高层次上落实了税收法定原则。同时，由于关税税制相对稳定，立法条件比较成熟，也适宜采取保持现行税制框架大致不变的立法思路，并在具体条款的创设和调整中体现科学性、实践性要求。

坚持创新发展，积极顺应数字经济发展大趋势

党的二十大报告提出，加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合。

数字经济不仅带来技术应用、商业模式的更迭，也对税收制度产生巨大挑战，主要体现在税收管辖权、要素设置、收入分享、征管效能等方面。对此，《中华人民共和国增值税法（草案）》主要在征管程序上进行了回应，规定了涉税信息共享机制，明确推广电子发票等措施，是推进“以数治税”的重要步骤。

在数字经济的背景下，交易中产品或服务的判定边界逐步被淡化，涉及的交易环节也变得模糊，虚拟化的交易在流转环节所产生的税源大幅降低，对“道道征收、增值计税”的增值税征管造成了冲击。对于尚未纳入征税范围的数字货物或服务可按照属性就近原则，补充到增值税税目之中。同时，由于数字服务业在价值创造中，依靠劳动者智慧和创意等人力资本要素投入占比显著提高，导致劳动者分配的份额要明高于制造业，还可考虑采取与制造业不同的低间接税、高直接税的差异化的税制结构。此外，随着数据作为一种新的市场要素使用越来越频繁，创造的价值也越来越大，对其是否以及如何课税已引起各国的关注。由于数据资产归属、价值计量、收益界定等方面尚不明确，导致了对数据资产交易应课征增值税等流转税还是财产税仍存在很大分歧。这也是未来税制改革中需要关注的重要问题之一。

在关税及海关法方面，一方面不同于传统的货物进出口贸易，跨境购物B2C、C2C尤其是数字贸易，面临纳税遵从不高、海关监管困难等难题。另一方面随着我国积极融入全球数字经济国际合作，我国政府应当主动参与和关税有关的国际数字贸易规则的制定，维护国家经济安全和发展利益。

坚持内外统筹，服务国内国际双循环发展新格局

党的二十大报告提出，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

服务国内循环，税收立法应立足于促进全国统一大市场建设，推动完善社会主义市场经济法律制度。《中华人民共和国增值税法（草案）》对一些制度的完善体现了对市场配置资源的激励。例如，新增的留抵退税制度，对减少企业资金占用、促进技术升级和全要素生产率提高产生了正向引导作用。又如，将适用简易计税方法的征收率统一为3%，且并未授权国务院作出例外规定，维护了税收中性原则。但也存在一些问题需加以完善，例如，应逐步清理规范税收优惠措施，推进生产地征税原则向消费地征税原则转变。又如，针对地区间税收收入与税源背离的问题，应探索完善汇总缴纳、地区分成的制度机制，在地区间合理分配增值税收入。在促进国际循环方面，应进一步优化关税税制结构，充分发挥关税对统筹国际、国内市场和资源的引导作用，支持产业转型升级，推动对外贸易发展方式转变，促进经济持续健康发展。

总之，在新的历史时期，税收立法应当顺应发展潮流，不断改进立法方式，提高立法效率，提升立法质量，促进国内经济与全球经济发展的良性互动。

（本文刊发在2023年6月7日的《中国税务报》财税理论专刊。作者系辽宁大学特聘教授、北京大学法学院教授，辽宁大学博士研究生）