专家指出，将耕地占用税的征收规定从作为行政法规的暂行条例升格为法律，并不意味着开设了一个新税种，因此不会增加社会总体税收负担。

实习记者 | 崔梁凡

在我国农村，耕地上建房或从事非农建设需要缴纳的耕地占用税将实现从行政法规到法律条文的转变。

2018年12月14日，十三届全国人大常委会第十七次委员长会议举行，会议决定十三届全国人大常委会第七次会议12月23日至29日在北京举行。据新华社消息，此次会议将对17部法律的修正案草案的议案进行审议，其中，耕地占用税法草案排在第二位。

民盟中央法制委员会副主任、常州大学中国财税法治战略研究院执行院长梁文永教授告诉界面新闻，将耕地占用税的征收规定从作为行政法规的暂行条例升格为法律，并不意味着开设了一个新税种，因此不会增加社会总体税收负担。他认为，这一举措仍然具有重要的法治意义，这是对十八届三中全会提出的税收法定的落实，也是中国税收法治进入新时代的标志之一。

中国法学会财税法学研究会常务理事、中南财经政法大学法学院黎江虹教授从实践维度分析认为，耕地占用税升格为法律后，将强化耕地资源利用行为的税收征管效果，减少耕地占用的逃避税乱象，也将增强税收政策与乡村振兴战略的匹配度，发挥国家支持三农发展的税收激励与优惠效应。

梁文永还表示，如果利用这次立法的机会，将一些较为突出的问题加以解决，就有可能在形式法治和实质法治上同时达到比较好的法律效果。

事实上，我国占用耕地征税从20世纪80年代就已经开始。早在1987年4月，国务院发布《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，对占用耕地建房或者从事非农业建设的单位和个人征收耕地占用税。2007年12月，国务院公布了新的暂行条例，提高了税额标准，统一了内外资企业税负水平，规范了征收管理。

随着我国城镇化进程的加快，对耕地的侵蚀现象逐渐受到重视。2017年1月16日，财政部、国家税务总局就《中华人民共和国耕地占用税法（征求意见稿）》公开征求意见。这次意见稿基本平移了上述暂行条例的内容，并对相关规定作出了适当调整。

作为落实税收法定原则的一个重要步骤，2018年8月27日，耕地占用税法草案在十三届全国人大常委会第五次会议上草案首次提请全国人大常委会审议。财政部部长刘昆在会上表示，2008年至2017年，全国累计征收耕地占用税14177亿元，年均征收1418亿元，其中2017年征收1652亿元。

在具体条文上，草案规定，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位和个人为耕地占用税的纳税人，依法缴纳耕地占用税，占用耕地建设农田水利设施不缴纳耕地占用税。黎江虹认为，草案中关于纳税主体界定中所涉及的“建房”和“非农建设”两项法律概念比较模糊，鉴于实践中的复杂性，这种表述恐难以准确界定。

梁文永分析，这是一条对纳税人和征税客体的规定，该条本意是为了说明，只要不是基于农业建设目的的占用耕地，都要征税。然而，除了“农田水利设施”以外，还有其他的农业建设也属于“从事农业建设”的范围，对这一部分的耕地占用是否需要征税，在表述上比较模糊。他指出，从实践上看，占用耕地建房完全可能是基于农业建设的目的，比如现在从事农业生产的大棚，是不征税的。但显然，“大棚”以及“大棚所在的房屋”，都不能被包括在“农田水利设施”的当然语义之中。

需要注意的是，一些地方仍然存在流转土地违法违规进行非农建设。2018年8月21日，自然资源部国家自然资源总督察办公室负责人马素兰在“‘大棚房’问题专项整治行动媒体吹风会”上称，“自然资源部会同农业农村部，通过对京津冀三地初步排查，发现违法建设‘大棚房’项目2799个，棚数3.6675万个，涉及土地面积9869亩，购买者70%以上是城市居民，初步排查还发现不少地区存在流转农村土地违法违规进行非农建设问题，表现形式多以发展现代农业为名擅自改变农用地用途违法占地建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所。”

如何从根本上体现耕地占用税保护耕地之目的，遏制违法占用耕地的情况发生？黎江虹建议，未来国务院有必要在修订耕地占用税实施条例中对此予以一般概念解释，同时，考虑到征管过程中的实践多样性，应当允许国家税务总局以批复等形式对难以认定的个案进行解释适用。

梁文永则表示，没有必要从占用形式、方式上进行规定，应该从目的上进行规定，只要是用于“从事非农业建设”而占用耕地，不论是以建房的形式占用耕地，还是以别的形式占用，都需要缴纳耕地占用税。他还指出，不宜扩大税法的作用。违法占用耕地行为，可以由其他行政法律法规乃至刑法来处理。