从2011年9月1日起，中国内地3500元的个税免征额已经执行了8个年头。这8年间，中国GDP增速从47.16万亿（2011年GDP总量）攀升至82.71万亿（2017年GDP总量），最受瞩目的免征额却从未动过。如今，自1980年个人所得税立法以来的第七次大修一个月的征求意见期结束，百姓焦点聚集在免征额提高、专项附加扣除、工资薪金等性质相似的劳动所得放在一起征收等方面。然而，关于免征额5000元是否合理？起征点是否可以各地不同？专项附加扣除到底如何操作？能否实现夫妻合并纳税？未来个税改革方向在何处？此次个税改革最早何时面世？《金融街会客厅》推出系列对话，邀请业内知名专家，拨开庞杂的改革迷雾，为国人剖析此次改革的真正内核。

【本期嘉宾】 

刘剑文，中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授、辽宁大学长江学者特聘教授。 

【核心观点】 

1、 与以往的个税改革相比，此次个税改革所涉及的层次更深，力度更大，是革命性的变化。但这个过程不可能一步到位，还是需要不断完善的。 

2、 考虑目前的现实，我建议本次个人所得税法修改可以分两步走： 

第一步：解决费用减除标准的问题，按现在的要求先将红利送给广大的纳税人，由全国人大常委会审议费用减征标准，表决通过后先行生效实施。 

第二步：解决之后的问题——涉及综合所得征税改革、专项附加扣除、反避税以及其他专业性很强，技大性很强的重要性问题，在目前并未达成完全共识的情况下，需要进一步的调研，进行充分论证，从而形成更广泛共识。在方案成熟后提交全国人大审议，从而推进我国现代个人所得税制的建立。 

3、 个税最高边际税率应该降低到30％—35％，娱乐圈阴阳合同的事件和个税制度本身有关系。因为工资性收入最高征收45％的税率，而个体工商户、合伙企业、独资企业最高征收35％的税率，明星通过设立工作室的方式节省了10％个百分点的税率。这也是为何我强调税率的设计，如何考虑税率之间的公平问题。 

4、 修改草案关于专项附加扣除只是一个原则性的规定，强调附加扣除这一方向，而具体内容、标准、明细条件目前尚未做出规定，并且涉及到税收法定中的税基问题，最好由全国人大及其常委会制定，而不应由行政机关规定，这都是下一步要考虑的问题。 

5、 5000元的费用减除标准基本满足了社会期待，不过，这一标准还有一定提升的空间。但费用减除标准并不是未来个税改革的重点，也不是个税改革的方向。 

6、 第一次意见征求结束后，这个月可能提交全国人大常委会审议。按照人大常委会两个月一次的会议周期，个税法最快今年年内通过，实施可能要到明年。 

第一节 刘剑文：费用减除标准并非税改重点 5000元或有调高空间 

金融界：3500元的费用减除标准是从2011年9月开始执行的，距今近7年，这7年间，中国的GDP总量已经增长了数十万亿，您认为之前的个税改革阻力主要在哪？就这次改革，您如何评价其历史意义？

刘剑文：个税改革的阻力主要在于改革本身涉及多层面的利益问题，其中既有国家与纳税人的利益问题，也有中央和地方的利益问题，还有纳税人之间的利益问题，如何实现各种利益的平衡，实现税收的公平和正义，这是当下个税改革始终要处理的问题。

就此次个税改革而言，不同于之前主要围绕费用减征标准、相对简单的改革，此次修改涉及到更加深层次的问题、力度很大，步伐很大，在一定意义上说，是一种革命性的变化。首先从分类所得税到分类综合所得税，解决了我国过去很多年一直想解决却没有解决的问题，难度也相对较大；其次，专项附加扣除重点体现对人权、对人民利益的尊重和保护的问题；最后，本次税改在化解社会主要矛盾方面迈出了坚实的一步；个人所得税法总体朝着更加公平的方向发展。但是这个过程不可能是一步到位的，还是需要不断完善的。 

金融界：就此次个税修改所征集的意见看，大家关注的焦点仍集中在5000元的费用减除标准，费用减除标准多少合适？您如何看待目前5000元的额度？设置的依据主要是什么？

刘剑文：5000元基本满足人们的期待，但是否符合公众预期还是要由公众决定。不过5000元的标准并不是说一直不变，如果社会反响很大，费用减除标准可能还会提高。毕竟这是修改提出的初步方案，最终还要看社会的反映，征求社会的意见，可以通过网上公开征求，也可以召开专题研讨会来听取意见。这也符合我国当下立法强调民主立法的特点。总的来说，5000元基本满足了社会期待，这一标准可能会随着社会的反映进行适度调整。但费用减除标准并不是个税改革的重点，也不是个税改革的方向。

金融界：有专家担忧，费用减除标准提高会影响到税收收入，您如何看这一点？同时也有人认为，费用减除标准提升可能引发经济欠发达地区收不上税，一定程度上影响民生投入，同时可能引发纳税人过少，不利于纳税人意识、公民意识培养与提高，您认为政府在制定政策时，是如何平衡这种潜在的矛盾呢？

刘剑文：收入是相对而言，如果税负太重税率太高，纳税人会想方设法去逃税，如果税率比较适中，比较公平合理适当，逃税的概率不会太大。

过去的很多经验证明，进行个税改革以后，表面看提高费用减除标准，但实际的税收却是增加的。 

确实也存在你所提到的这些潜在的矛盾，不过制度的修改完善是一个过程，实现良法善治的社会则要更多听取群众的意见，考虑制度实施的合理性的问题。 

第二节 刘剑文：个税修法分两步走 综合所得征税是重大改革 

金融界：您认为费用减除标准并非个税改革的方向，未来方向主要在于从分类征收到分类综合征收的改变上，您是如何看待综合征收改革的？之前实行综合征收改革的阻力在哪里？

刘剑文：从分类征收到综合征收是重大的改革，也是我国在个人所得税法改革方面取得的突破性进展。实际上，实行综合征税是近20年来一直想做而没有做成的工作，此次方案的提出具有重大进步意义。

综合所得税解决了收入多的人少交税，收入少的多交税的问题，因为之前拥有多项收入的人显然比单项收入的人享受更多优惠，这转变体现了对公平的重视。改变部分劳动性所得的征收模式后，综合性征税的项目会按年汇总综合征税，有利于解决不同收入群体在征税过程中的横纵向不平衡问题。 

至于之前的综合征收迈进的阻力，主要在于综合所得是一项涉及整个征管模式上改进的问题，哪些要计入综合所得，为何计入综合所得，期间还涉及到对应群体利益的问题，其中还涉及到汇算清缴、申报核对等问题，并非想象的那般简单。毕竟改革不仅仅是只制定制度，之后还要考虑如何更好地落地、执行。 

金融界：比如说此次提到的“专项附加扣除”，就对征管提出了新的要求，您有什么建议？

刘剑文：专项附加扣除结合了不同群体、不同家庭的需求，目的是让大家得到更多的实惠。个人所得税立法对人性的关怀在不断提升，如将子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等都作为专项扣除，这体现十九大报告中对人的“发展权”的强调。

目前专项附加扣除只是一个原则性的规定，强调附加扣除这一方向，而具体内容、标准、明细条件目前尚未做出规定，并且涉及到税收法定中的税基问题，最好由全国人大及其常委会制定，而不应由行政机关规定，这都是下一步要考虑的问题。 

金融界：将工资薪金等性质相似的劳动性所得合并征收，是本次改革一大亮点，但资本利得，比如利息股息红利，财产租赁或者转让仍单独征收，您对资本利得这一块是如何考虑的？是否应该与劳动所得收入的税率看齐？未来对于综合征收改进方面有哪些建议呢？

刘剑文：这涉及到综合所得中税率的设计问题。目前综合所得主要是劳动所得，即积极所得；非劳动所得，如资本利得，也称为消极所得。从修正案草案来看，积极所得的税率明显高于消极所得，劳动所得的税率高于投资所得，这显然不符合个人所得税改革追求公平的初衷。

这也关乎把制度设计好，接下来如何把它办好的问题。总的看，这次个人所得税法改革面很大，与过去很多次的修改都不同，不过此次个税修改的时间也比较紧张，在很多问题上尚未完全形成共识。在此情况下，考虑目前的现实，我建议本次个人所得税法修改可以分两步走： 

完善征收模式向综合征收的转变，也是个税改革的下一步方向，但未来是不是要适当增加纳入综合征税范围的项目，还要根据此次修正案实施以后的社会反应。 

第三节 刘剑文：45％最高税率应下调 逃税事件和个税制度有关 

金融界：个税改革的理念是追求公平，本次个税改革主要给广大中低工薪收入群体释放了红利，但对于高收入者来说，边际税率最高仍为45％，均高于国际平均水平。您认为我国的边际税率有必要降低吗？如果要降，您认为降低到多少合适？

刘剑文：边际税率过高属于制度上的一个不公平，近两年很多专家呼吁将45％的最高边际税率降到20％，我也一直觉得最高边际税率确实高，应该考虑降低到35％或者30％左右比较合适，这也是我的期待。

修正案草案将最高边际税率仍设定为45％，这在全球范围内都属偏高，会造成纳税人的“税痛感”，导致纳税人为了降低边际税率而设法分解、隐瞒所得，强化了纳税人的逃税意识，不利于所得税收入调节职能的发挥。过高的边际税率也不利于保留和吸引高端人才，极易导致人才流失，不利于新时代中国特色社会主义建设。在当前国内减税降费的大背景下，不论是应对国际贸易争端，还是强化国际人才竞争，基于新时代“以人民为中心”的发展理念，45％的税率明显不合时令。 

考虑到与经营所得税率的持平，我们认为，可考虑将最高边际税率降低10-15个百分点，不超过35％，与美国（33％）、加拿大（29％）的最高边际税率接近。目前仅有德、日、法和南非边际最高税率为45％，其他多数国家均在35％以下。除南非外，其他金砖国家的个人所得税边际最高税率也比我国低，俄罗斯为13％，巴西为27.5％，印度为35.54％。可以考虑降低综合所得的边际最高税率，增加投资所得的税率，体现劳动所得与资本所得的平衡。同时，综合所得征税超额累进税率由七级调至六级，并适当调整相应级距。

金融界：前段时间崔永元揭开了娱乐圈阴阳合同的冰山一角。这一次的改革还增加了反避税条款，您认为调整后的个税，是否能有效避免富人不当避税？

刘剑文：至少能起到一定的作用，其实娱乐圈阴阳合同的事件和个税制度本身有关系。因为工资性收入最高征收45％的税率，而企业最高征收35％的税率，明星通过设立工作室的方式节省了10％个百分点的税率。这也是为何我强调税率的设计，如何考虑税率之间的公平问题。

第四节 刘剑文：家庭为计税单位是趋势 新个税法最快明年落地 

金融界：您也倡导夫妻合并纳税，针对按照家庭为单位征收个税的意见您认为是否是未来趋势？如果要实施，从其他国家地区身上有可借鉴的地方吗？

刘剑文：就目前来说，这些意见都可以归在两步走的想法中，短期解决家庭纳税还很困难，遵循两步走的逻辑思路：先通过费用减征标准，下一步再来考虑整体上的改革。

就以家庭为单位计税而言，我认为是未来的发展趋势，主要是基于体现税收的公平考虑，我国最终会考虑在家庭整体负担的前提下，对家庭成员所取得的全部收入综合计税。 尽管本次个税法修正案草案没有直接把家庭作为纳税主体，但实际上也把家庭因素纳入改革范围，比如将子女教育支出、大病医疗支出、住房租金等设立为专项附加扣除，都与家庭有关。 

至于借鉴方面，美国和我国香港等很多地区都是以家庭为单位来计税的。比如实行双向计税模式的香港，纳税人既可以选择以个人为单位计税，也可以选择以家庭为单位计税。而我所提倡的夫妻合并纳税和以个人为纳税主体并不是谁取代谁的关系，而是建议两种模式并存。 

金融界：数据显示，2018年以来，月度消费品零售总额结束了连续多年的10％以上的增速。针对个税改革的影响层面，您认为个税改革是否能改善这一状况？对拉动内需能起到多大作用？

刘剑文：税负减轻，居民则有更多资金用于消费，一定意义上还是可以拉动内需，但是力度肯定有限。

金融界：从正常的流程看，这一次征求意见结束以后，接下来还有哪些程序要走？最早会在什么时候面世？

刘剑文：第一次意见征求结束后，这个月可能全国人大常委会审议，审议之后看下一步的进展，也看立法的安排，具体落地还要看全国人大常委会和整体的进度。

一般来说，法律法案审议正常要三审，即递交全国人大常委会进行三次审议，但也并非绝对，有些法案审议一两次就通过了。审议通过之后，个税修订案会公开征求意见，到时大家可以对此公开发表意见。按照人大常委会两个月一次的会议周期，个税法最快今年年内通过，实施可能要到明年。 

——访谈结束——