今年全国两会上，有人大代表建议，中国应考虑制定《中华人民共和国财政法》（以下简称《财政法》），并呼吁《财政法》能够尽快列入人大的立法规划。

       关于制定《财政法》，财税界已经讨论了很长一段时间，学界包括一些政府官员，都认识到了这一问题的重要性，也在积极呼吁立法。2014年12月1日，时任财政部部长楼继伟在《人民日报》撰文指出：“在修订预算法的基础上，还应当制定财政基本法、财政转移支付法等实体法。”

       多年来，为何制定《财政法》的问题频频被提及，却迟迟没有立法，财政立法难在哪里？

       财政立法之难

       对于建立《财政法》，不少学者认为，关于财税方面的法律已有不少，如《预算法》《政府采购法》《税收征管法》等等，至于财税方面的行政法规则更多，所以没有必要单独建立《财政法》。

       此前参与过《财政法》立法问题研讨的上海财经大学图书馆馆长朱为群则认为，《财政法》作为财政领域的纲领性法律，需要对财政活动的基本方面作出根本性的规定。它不应该是《预算法》、《政府采购法》以及各种税种单行税法的简单重复，而应该超越这些相关法律，并对这些法律的制定和修改有指导作用。

       上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为，随着改革开放的深入，财政问题越来越重要，如果没有财政基本法的话，我们国家的财政可能仍然会陷入一个漩涡或者循环—“改来改去，一会儿这样改，一会儿那样改，没有一个系统性的思路。所以说《财政法》非常重要，也非常符合党中央和国务院的要求。”

       也有学者认为，《预算法》已经做了修订，就不会有笼统的《财政法》了。

       从法理的角度，武汉大学税法研究中心主任、法学院教授熊伟认为，《预算法》主要是程序法，只管财政行为链条中的一段，财政收入和支出的标准，预算法并不负责，但这其实是非常重要的内容。谁可以征税收费？要经历什么程序？哪些支出必须安排，支出的标准由谁设定？这些都是需要财政法考虑的问题，目前《预算法》并没有涉及。

       从财政资金管理的角度，朱为群认为，《预算法》虽然是一部兼顾财政收支的综合性法律，但重点在于财政支出的法治化。

       立法薄弱召唤《财政法》

       在多数人的认识中，财政就是关于政府理财经济活动，而理财仅仅是财政最表层的功能。十八届三中全会《决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。这是首次把财政放到了国家治理基础这样的高度。如此来看，财政不仅仅是经济领域的问题，也是财政的政治领域和社会领域的问题。法治成为现代公共财政的必然要求。

       我国自改革开放到现在，历经了35年的历程，法治建设的进程突飞猛进。但是我国的立法进程在不同的领域仍然存在严重不平衡的问题。特别是财政立法进程比较缓慢，立法较为薄弱。“我国财政立法最突出的问题是行政主导”。上海财经大学公共经济与管理学院教授邓淑莲表示。由于财政运行涉及社会经济的各个领域，也是国家与人民、政府与市场关系的集中体现，因此对法治的要求比较高。我国现行财税法律体系非常薄弱，大量的财政活动是由国务院的行政法规甚至效力层次更低的部门规章、政策去规定。

       据统计，我国现行的财税法规共计约21695部，其中法律类113部，占比0.52%。行政类规章包括地方与部门规章、司法解释、行业规定等，占比高达9 0 %以上。中央层级颁布的、现行有效的财政类法规共计224部，其中法律类86部（包括人大常委会决议），占比38.4%；中央层级颁布的、现行有效的税收类法规共计197部，其中法律类18部，占比9.1%。

       朱为群认为，财政立法是依法治国的一个重要组成部分。我国已根据宪法制定了一些财政法律，但从总体上来看，财政立法还不够完善，主要存在以下问题。

       首先在政府间财政关系，除了宪法的原则性规定外，缺乏一部专门调整政府间关系的基本法。国家的治理呈现浓厚的行政主导色彩，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的财政关系不合理，任意动用行政权威调整事权财权，地方政府和下级政府对事权、财权的预期不稳定，事权下移、财权上收，事权与财力不匹配的问题非常突出。

       在财政收入方面，税收法定的理念没有得到贯彻。在税收领域缺乏一部税收基本法来规制国家的征税活动，征税呈现高度行政化的特点，多数税收是由国务院通过条例的形式来规定的，由此导致了征税的任意性，税收长期超GDP增长，国与民的财产关系难以实现平衡；在非税领域，法治化水平则更低，由此所导致的土地财政、乱收费、乱罚款的问题长期得不到解决。

       在财政支出方面，民众作为纳税人，对于财政资金的使用却并没有话语权，更遑论决策权和监督权，财政资金的使用不公开、不透明的问题比较突出。这些年开始实行预算公开，但公开的情况并不乐。

       薄弱的财政立法，其结果是导致财政活动过于追求经济和行政效率，严重减损了财政所应当具有的政治和社会功能。

       熊伟认为，当前有必要制定一部《财政法》，作为财政行为最基本的法律，规范、统率所有的财政行为。《财政法》需要对“什么样的财政状况是好的”作出明确的法律规定。《财政法》的内容应该包括内部行为和外部行为、实体行为和程序行为、国内行为和国际行为、政策和标准责任和救济。

       就其定位而言，应该是规范我国政府间财政关系、规范我国各级政府财税收支管理的基本法，应该是我国其他各部财税法律的母法。换句话说，其他各部财税法律应该从属于《财政法》，接受《财政法》的约束与规范。邓淑莲强调，“主要是行政权力控制在范围之内。”

       熊伟则认为，《财政法》暂时还难以作为“总则”，目前还只能考虑“通则”，或者说介于二者之间。等各个领域的立法都完备后，再将其上升到“总则”层面，甚至考虑在此基础上进行财政法的编纂。

       财政立法依据

       “税收法定非常重要，但是更重要的是财政法定。《财政法》如果能够出台，就确定了财政法定原则。”刘小川表示。

       2015年《立法法》修订里已经明确规定了税收法定原则，《立法法》是中国特色社会主义法律体系中的“小宪法”，其与《宪法》直接衔接，是所有专项法与部门法的立法指导。《立法法》有关法律制定的许可范围中，与财政问题直接与间接相关的条款占到54.5%，所以，需要有一部统领财政问题的《财政法》，以有效履行《立法法》的精神。《财政法》所需要规范的财政基本问题，诸如政府资产、财政体制、税收制度、财政组织等，均可以在《立法法》中找到其立法的依据。

       在国际上，有关财政基本问题的法律规定大致有四种类型：第一种类型是由《宪法》统一规定，第二种类型是由《宪法》和《财政基本法》共同规定，第三种类型是由《宪法》和相关专项法共同规定，第四种类型是由《财政基本法》统一规定。

       美国、澳大利亚、加拿大等等很多国家对财政基本问题均有专门的综合性法规，尤其值得注意的是，其中很多国家的财政基本问题是通过国家根本大法《宪法》规定的。

       各国《宪法》中有关财政基本问题的规定范畴大致包括：财政基本原则、财政体制原则、财政收支原则、政府债务原则、政府预算组织程序等。各国《财政基本法》中有关财政基本问题的规定范畴大致包括：财政体制、政府预算管理、税收制度、财政审计与监督、财政绩效与管理、政府基金、社会保障、政府债务管理等。

       朱为群表示，相比较而言，我国有关财政最基本问题，《宪法》中的表述基本缺失，《预算法》中也只局限在财政体制与预算管理等有限领域的原则性表述，大部分财政基本问题散见于中央政府与各部门的行政性规章之中。显而易见，这样一种法律体系，不仅立法层次太低，而且不利于我国财税体制深化改革的要求，严重不适应我国社会经济发展的客观需求。所以，我们应当汲取国际财政立法的经验，尽快制定符合国情的《财政法》，形成以《宪法》为指引、以《财政法》为核心的财税法律体系。

       如何落地

       熊伟认为，《财政法》落地难点在于四个方面。第一，央地财政关系目前还在探索中，政府间的支出责任难以清晰界定。第二，稳定性与灵活性的平衡。一方面要求财政法定，但另一方面财政政策的机动性又必须满足，国务院与全国人大的职权如何界分，国务院内部财政权力如何分配，都是难点。第三，如何处理与现有单行财政法的关系：立法的内容不宜过多重复，需要提炼和总结。第四，从法律效力上看，《财政法》并不比其他财政法的地位高，后续的单行财政立法并不受其约束。如何用这部法律保持财政法体系的统一性，也是一个难题。

       他特别提出，政府间财政关系是一块硬骨头，财政收入还好说，支出不好界定。正因为如此，更显得这个推进财政法立法的重要性。《财政法》应该对政府的财政级次，每一级的基本职能和职责做出界定，否则，政府内部上级对下级强大的行政权力，完全可以侵蚀下级地方的主动空间，让政府间的规范分权，演变成上有政策、下游对策。

       据了解，早在2014年财税界已经开始制定《财政法》。作为财税领域的顶层设计制定，《财政法》将为其他财政法律的立法提供指导。

       2016年8月中旬，上海财经大学组织了《财政法（草案）》专家评审会，对《财政法》的基本框架进行修改和完善，形成了总则、财政收入、财政支出、公共资产、公共债务、财政监督、法律责任和附则这样一个能全面反映财政活动的法律文本框架，并在此框架内容对具体条文进行了审议。这个《财政法》的文本框架不仅对财政收入和支出的流量状态进行规范，而且对公共资产和公共负债的存量状态进行法治化约束，并且特别突出了运用多重权力制衡的原理构建科学严密的财政监督规则，强化了违反法律的责任追究。

       朱为群表示，首先，财政收支必须平衡。就财政法治所涉及的行为而言，财政行为一般用收支活动来表示。如果财政收支平衡，说明财政状况良好。因此，法律要规定财政必须实现一定时期内的平衡，既不能结余太多，也不能出现赤字。由于财政收支活动涉及的时间范围有长有短，财政收支平衡就需要根据不同的时间而有所区别。财政收支由此被区分出经常性收支和资本性收支两种不同性质的收支。根据财政法治的要求，经常性财政收支必须保持年度平衡，而资本性收支可以在较长时间内保持大体平衡。因此，将财政收支按不同性质区分规定不同时段的平衡，是财政收支活动法治化的具体体现。

       其次，财政收支必须科学分类并在此基础上加以法律规范。财政收支活动的法治化并非如此简单。财政收支活动的平衡，仅仅是整体上数量对应关系的合理要求。至于财政收支活动的具体形式及其内部结构，仍然需要具体的法律约束。财政收入和支出类型多样化复杂化，要实现财政法治，首先就要明确各类财政收支的法律边界，并制定有针对性的法律规定。

       再次，公共资产和公共债务必须纳入财政法治化的轨道。公共资产的法律约束，其最终目的是要保证公共资产的安全，防止公共资产的浪费、挪用和被中饱私囊。公共债务的法律约束，其目的是要确保债务风险的可控性，防止债务规模过大、负担过重以及可能由此引发的债务危机。在公共支出和公共债务的法律约束方面，同样需要首先对公共资产和公共债务的内涵和外延作出明确的法律界定，并根据不同性质或类型的公共资产和公共债务制定有针对性的法律约束规定。

       最后，《财政法》必须对政府间财政关系作出法律规定。由于国家具有中央和地方多级政府，如何处理不同层级政府间的财政关系，也自然是财政法治需要规范的方面。不同层级政府之间的财政收入分享和支出负担分担，以及财政决策权、执行权和监督权的分工与合作等，都必须纳入财政法治的范围。特别是，财政转移支付作为一项旨在实现地区基本公共服务均等化的基本财政制度，理应建立在明确可靠的法律制度的基础之上。这对于保障全体国民的公共利益具有非常重要的作用。

       虽然《财政法》的初步框架已经搭建，但鉴于《预算法》修订花了十多年时间，而《财政法》涉及更广，制定注定是一个漫长的过程。