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【编前语】

傅文、傅光明 | 论加强地方债务管理促进经济和民生发展

       

 

论加强地方债务管理促进经济和民生发展

                    傅文  傅光明 

内容提要:新修改的预算法自2015年月1日起施行。法律规定了各级政府、部门加强地方债务管理的责任。湖北加强地方债务管理的主要做法。一是开展了对政府存量的清理甄别工作。二是对全省债务规模实行限额管理。三是妥善处置存量债务。四是大力推进政府与社会资本合作(PPP)的融资模式。地方债务管理促进了地方经济和民生发展。进一步全面规范地方政府债务管理工作的建议。

主题词:加强  地方债务管理  促进  经济  民生发展

 

 

加强地方债务管理是预算法赋予地方政府和财政部门一项新的财政职责。对于防范地方财政风险具有重大作用。地方债务管理得好,不仅对于防范债务风险意义重大,而且对于促进地方经济发展和民生福祉,发挥着积极效果。本文通过湖北省的案例,对此作一些探讨。

 

 

一、预算法对地方债务管理的新规定

新修改的预算法自2015年月1日起施行。法律规定了各级政府、部门地方债务管理的责任。《预算法》第35条规定:经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。同时,法律还对防范债务风险提出措施:除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。财政部门负责对地方债务进行监督。

按照疏堵结合、开前门、堵后门、筑围墙的改革思路,新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定,同时从五个方面作出限制性规定:一是限制主体,经国务院批准的省级政府可以举借债务。二是限制用途,举借债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。三是限制规模,举借债务的规模,由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准。省级政府在国务院下达的限额内举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。四是限制方式,举借债务只能采取发行地方政府债券的方式,不得采取其他方式筹措。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。第94条规定:各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。

2015829日,十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议,2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。为地方政府举债设置了天花板。2015年我国新增6000亿元地方政府债券和3.2万亿元的地方政府债券置换额度。全部覆盖了今年到期的全部债务。

二、湖北加强地方债务管理的主要做法

一是开展了对政府存量的清理甄别工作。到201412月底,全省政府性债务余额为8820亿元。其中一类债务余额5018亿元,二类债务余额1151亿元,三类债务余额2650亿元。通过清理甄别,全省债务风险总体可控。

二是对全省债务规模实行限额管理。在国务院批准的我省的政府债务限额内,根据各市县债务风险、财力现状等因素,测算债务限额。债务余额大、风险高的市县不安排专项转贷项目,不挤占其他地区的额度,采取限额与发行额同步管理的作法,有序推进了各市县的债务发行工作。

三是妥善处置存量债务。对甄别后纳入预算管理的存量债务,各市县及省直部门单位可以按照政策申请发行地方政府性债务券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多的资金用于重点项目建设。置换债券由省政府核定,实行限额管理,主要根据各地存量债务规模,财力现况及债务风险等因素综合考虑。同时,对二三类到期的存量债务,按市场规律处理,减少行政干预。对项目自身运营收入能够按照还本付息的债务,继续通过项目收入偿还。不足以还本付息的债务,通过依法注入优质资产,加强运营管理,加大改革力度等措施,提高项目盈利能力,增强偿债能力。

四是大力推进政府与社会资本合作(PPP)的融资模式。对城市地铁和其他公用事业、城际铁路建设和运营、高速公路建设,鄂北水资源配置等工程运行维护等重大项目,大力推行PPP模式。

四、地方债务管理促进了地方经济和民生发展

一是全省经济和财政收支快速增长。2015年全省GDP总值29550.19亿元增长8.9%,全省地方财政总收入完成4705亿元,增长149%,一般地方公共预算收入3005亿元,增长17.1%,是20101011亿元的3倍,一般公共预算支出6094亿元,比上年增长23.5%,是2010年的2501亿元的2.4倍。

二是腾出资金,设立了400亿元的湖北长江经济带产业基金,省财政将近二年节余资金收回重新安排支出138亿元,部分整合统筹专项资金,共出资400亿元的长江经济带产业基金,政府引导,专业市场,国际视野,分期募集,争取4000亿元银行1万亿社会总投资。母基金群众概念,若干支母基金群。服务7大战略。长江经济带管理基金混合所有制,面向招募,吸引前30名大企业,40家股东公司。

三是不断创新公共服务,推广PPP开展促进民生。制定了相关实施意见,我省申报第二批备选示范项目26个,涉及地下综合管道、保障房、污水处理等,投资总金额4735亿元。

四是支持县域经济发展。将县域经济发展调度资金扩大到300亿元,比上年增加225亿元。

五是扩宽了融资渠道,支持了省级投融资平台情况。2008年我省成立了省联合发展投资集团有限公司,省鄂西生态文化旅游圈投资有限公司,省长江产业投资公司,省交通投资有限公司,省高新技术产业投资有限公司等,省财政累计安排2217亿元,以资本金、财政贴息、补助的方式支持六大平台。

以交投为例,湖北独资省级国有企业,注册100亿元。承担了80%情况搞速公路建设,5年融资1909亿元,累计1841亿元。十二五高速公路1919公里,高速总里程从以前的全国第6位上升到第4位,整个通车6204公里。去年通车1000公里,公司总投资3100亿元。收入127亿元,500强,209位,百强32位。通车749公里,2015729公里,规划长江大桥,建设长江通道联结线十三五800公里,600亿元盘子,十三五长江经济带开发,除武汉市外,下游下游界线开发。

以联发投为例,省政府第一家成立的,2008年成立,当时定位是武汉城市圈81城市圈,二型社会。注册资本32亿元,央企股东。三峡公司,武汉烟草,目前募集资本总资产1350亿元,去年投入180亿元,利润10亿元。业务不过81范围,五个千亿元板块,花山城镇化示范区。第二交通板块,城际区域交通81总长300公里,一年收入10亿元。第三是实体板块,上市公司,东湖高新,牧区磷业 一千亿元。第四是地产板块。武汉排位置第一,60亿元,开工,300万元。土地储备地产,武汉排前。第五是金融板块。担保公司,做车台47%,人寿,证券,财经,基金均投资重点。

五、进一步全面规范地方政府债务管理工作的建议

一是地方债务分类纳入预算管理。地方在批准限额内举债,必须报同级人大批准。分成一般和专项债务,分别纳入一般公共预算和政府性基金预算。

二是建立地方政府债务风险预警机制。加强地方政府或有债务管束。完善地方政府债务管理,做到管理精细化、治理法制化,纳入预算管理,监管联席化,债务证券化,监测系统化,信息披露透明化。

三是全面落实构建地方政府工作报告债务监督体系。健全地方债务的公开透明制度。地方政府债务由一般债务和专项债务两部分组成。最近,财政部作出了表率。在网上公开了《2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》和《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》,2014年末地方政府一般债务余额实际数为94272.4亿元,2015年末地方政府一般债务余额预计执行数为99272.4亿元,2016年末地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元。2014年末地方政府专项债务余额实际数为59801.90亿元,2015年末地方政府专项债务余额预计执行数60801.90亿元,2016年末地方政府专项债务余额限额64801.90亿元。对于加强公众对债务管理的监督具有作用。

四是进一步明确地方债务预算的编制方法,建立会计核算体系,总预算会计制度。在收入上。要设置相应的地方政府债务收入科目,支出上设置债务还本、债务转贷支出等支出科目,债务安排和债务付息。

  五是加快推进地方政府融资平台市场化转型和融资,推动实体经济类融资平台转型为自我约束,自我发展的市场主体,由其按照市场化原则融资和偿债,消除政府隐性担保,实现风险内部化,其举债的债务不纳入政府债务,政府在出资人范围内履行出资人职责。

 

原载2016年第10期《预算管理与会计》

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