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张献勇、王玉华 | 2015年预算法治研究综述

       

2015年预算法治研究综述

张献勇[①],王玉华[②]

(山东工商学院  法学院, 山东  烟台  264005

 

2015年是修正后的《预算法》实施元年。为配合该法的实施,国务院着手修改《预算法实施条例》,国务院法制办公室于624日将《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》在国务院法制办网站公布,并向社会公开征集意见。十二届全国人大常委会第十八次会议于1226日举行联组会议,结合审议《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》展开专题询问。当年,财政部决定组织驻各地财政监察专员办事处以及各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),开展地方预决算公开情况专项检查。伴随着预算法治化的推进,2015年的预算法治研究亦产生了众多成果。

一、主要学术会议

411日,由中国政法大学法学院宪法学研究所主办的第二届中法宪法论坛在北京举行。主题为“公共财政与宪法实施”。论坛共设四个单元,主题分别为“公共财政权力的配置”、“财政宪法的实施”、“财政权力的监督”和“纳税人权利保障”。

418日,由全国政府预算研究会、西南财经大学财政税务学院、《经济研究参考》杂志社联合举办的“依法治国与建设现代预算制度”学术研讨会在西南财经大学举行。会议重点讨论了现代预算制度建设、中期预算制度、预算绩效、预算监督、预算透明等问题。1

77日,中国财税法学研究会在广州市人大召开座谈会,旨在梳理广州市人大在全国率先设立预算委员会的经验,形成修改意见,并作为全国人大设立预算委员会建议案的注脚之一。2

720日,上海财经大学、复旦大学、中国政法大学等九所高校和研究机构的长期从事《预算法》研究的十几位教授、专家,在上海召开“《预算法实施条例》征求意见”专题研讨会。会议认为,《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》虽有一定进步,但并未严格遵循《预算法》立法宗旨,在许多地方突破了《预算法》的强制性规定;新《预算法》的一些进步在《条例草案》的落实过程中甚至出现了倒退;新《预算法》明确的一些事项,在《条例草案》中存在明显的“部门利益法律化”的倾向,背离了新《预算法》的立法精神。

728日,由郑州大学法学院、郑州大学宪法与行政法研究中心主办的“纳税人权利的公法保障”国际学术研讨会在郑州大学召开。研讨会以纳税人权利的公法保障为主题,围绕《预算法》、《立法法》的修改与纳税人权利保护,法国纳税人权利的公法保护制度,纳税人权利保障的疆界,纳税义务的平等负担,课税禁区的范畴、机理与建构路径,税收法定原则与纳税人权利保障,议会议事公开与人大预算权的行使等问题进行了广泛而深入的探讨。

117日,由中南财经政法大学主办、中南财经政法大学财政税务学院、中国高等教育学会财经分会财政学专业委员会、全国政府预算研究会、中南财经政法大学中国收入分配研究中心、湖北财政与发展研究中心联合承办的“政府预算管理制度建设国际研讨会”在中南财经政法大学召开。研讨的问题主要集中在:预算法修订与预算管理能力提升、预算公开与财政透明度、预算绩效管理制度建设、政府间财政关系优化、地方政府性债务管理与风险控制、地方财政跨年度平衡机制、国库制度改革等方面。

二、主要研究项目

2015年立项的国家社科基金项目有:蒋悟真主持的重大项目“国家治理现代化视角下预算法治化研究”(14ZDC015);鲁清仿主持的一般项目“政府预算编制、审查与批准中的政府审计机制创新研究”(15BJY020),王银梅主持的一般项目“反腐、公共权力约束与预算制度改革研究”(15BJY139),崔兵主持的一般项目“双重软预算约束下地方政府债务膨胀的财政金融协同治理研究”(15BJY143),徐红主持的一般项目《协商民主视角下地方政府公共预算透明化机制研究》(15BZZ065),张婉苏主持的一般项目“《预算法》与地方政府债务规制研究”(15BFX044),熊伟主持的一般项目“分税制模式下地方财政自主权研究”(15AFX021)。

三、主要学术著作

王宏、高玉琢著《预算法治及其廉政功能》,从预算制度的多个层面着手,分析了预算和公共财政对预防腐败的法理意义,并对预防腐败的公共财政廉政路径进行了设计。3

靳继东著《预算改革的政治分析:理论阐释与中国视角》,立足于“预算是实现国家治理能力现代化的制度基础和重要途径”的根本判断,从预算制度对实现经济发展和国家建设的双重功能角度,总结和阐释中国预算改革的理论特征和现实需求,重点围绕预算改革的体制特点、约束条件、激励机制、路径选择等关键问题,分析和研究中国深化预算体制改革的理论和实践问题。4

廖添土著《国有资本经营预算:历史考察与制度建构》,从历史发展的视角考察国家与国有企业的财政分配关系,揭示国家与国有企业财政分配关系演变的规律,为国有资本经营预算制度的建构提供历史经验。在此基础上,借鉴国外国有资本经营预算工作的做法,结合我国国有资本经营预算试点工作中存在的问题,提出适合我国国情的国有资本经营预算框架体系,并为该体系的建构提出相关的对策建议。5

刘洲著《参与式预算法治化研究》,立足公民权利对参与式预算法治化所涉及的主要理论和现实问题进行系统阐述,内容包括参与式预算的理论维度、参与式预算改革的现实考察、参与式预算改革的困境与法治化变革、财政透明度保障机制之构建、公民参与预算程序机制之构建、公民参与预算支持机制之构建。6

朱大旗主编《中华人民共和国预算法释义》,对《中华人民共和国预算法》全文进行逐条释义,结合国家预算管理制度改革最新政策,对条文进行重点解读,包括但不限于:修订背景、修订重点及如何理解适用。法条前加条旨,用以提示本条内容。7

吕侠著《中国预算公开制度研究》,在强调预算公开的重要性和必要性的基础上,通过研究预算公开的理论内涵,探求动态意义上的、符合我国政治制度的预算公开制度的建构路径。8

四、主要学术观点

2015年预算法治研究集中在对新《预算法》的评析与解读、新《预算法》实施过程中可能遇到的问题及展望等方面。

(一)对新《预算法》的评析与解读

刘剑文认为新《预算法》实现了由管理到治理的理念跃升,不仅在立法宗旨方面实现了华丽转身,在具体制度方面如预算权配置问题上的优化,都是对新法“良法善治”理念升级的体现。9在另文中刘剑文认为与旧法相比,新《预算法》在观念、原则和体制等方面都有较大突破。10

刘隆亨认为新《预算法》的基本理念是依法理财,新《预算法》基本特点是预算组织、权责和程序统一、财政预算体制与分税制相结合等等,新《预算法》的实施应加强预算法治意识、整体性意识、风险意识。11

蒋悟真认为预算法兼具政治性与法律性,而我国新《预算法》不仅在政治性上有着不能承受之重,在法律性上也有着自身的不足。新《预算法》的有效实施除了受预算法本身的限制外,还囿于政治体制改革和财政体制改革的深化。12

熊伟从法治与预算管理制度改革的关系入手,认为两者都规范和限制权力的行使,都以依宪治国、人民民主为基础,以相对宏观的政治视野,尝试为预算管理制度改革铺设法治之轨。13

王全斌认为新《预算法》秉承现代预算理念、把握预算改革的方向,在推进预算的有效治理、引领预算改革以及强化预算约束方面都有重要而深远的意义。14

毛晖、雷莹认为我国《预算法》修订因应了时代的要求,在推进全口径预算、透明预算、规范预算等方面实现了重要突破,但就人大预算权力的加强、预算“空窗期”等问题仍有待完善。15

刁义俊对新《预算法》中全国人大应当依法进行预算审查和监督的有关规定进行了梳理,认为在全口径预算方面、预决算方面、预算刚性以及地方政府债务规模方面都应当加强人大的预算审查监督。16

尹中卿梳理了预算法修改的诸多亮点,认为贯彻实施新预算法重点在于依法加强和改进预决算审查监督。17

吴晓秋、黄建军从宪法实施的角度看待《预算法》的修订,认为此次修订不仅是我国社会主义法律体系的重大完善,更是我国宪法实施的重要内容,是落实宪法精神与价值的具体体现。同时新预算法也在相当程度上要求宪法的呼应,以在宪法层面予以修改与完善。18

(二)《预算法》的实施与未来展望

马蔡琛分别从强化预算法的权威性与遵从度、辩证研究跨年度预算平衡以及全口径预算体系中各个子预算的有效衔接等多重维度,探讨了新《预算法》的变革对政府理财面临的挑战。19

胡明认为《预算法实施条例》的修订应首先遵循法律优位和法律保留原则。《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》应立足预算共治、预算善治与预算法治三重治理维度,去矫正立法宗旨、修缮体例结构和优化权责配置,这才是条例修订进一步完善的核心路径。20

黎江虹认为应构建规范性和有效性相结合的预算制度,但在目前我国还存在着制度机制缺失的困境,在未来应当从实现信息的共享、规则完善以及注重结果预算三个维度进行机制创新。21

余红艳、储德银在梳理现代预算制度基本特征的基础上,认为我国现代预算制度的优化应遵循现代预算制度的全面、规范、绩效、可持续、公开透明以及法律性六大路径。22

陈治认为预算是国家治理的重要工具,未来预算制度的发展定位应当是以完善规范治理为核心,同时吸纳有效治理的制度安排,并以实现良好治理为其最终目标。23

白晓峰从预算法的视角,围绕事权与支出责任分配的角度诠释中央与地方关系,认为《预算法》是中央与地方的财政分权法,是中央与地方关系法治化的基础,在事权与支出责任分配方面《预算法》尚需进一步细化完善。24

肖京认为从国家治理的视角来看,预算法具有经济法与宪法的双重法律属性,基于此,财政预算法治化应当分别在宪法层面和经济法层面加强财政预算法律制度完善。25

朱大旗认为通过各级人大及其常委会对政府预算实施全方位的审查监督,可以有效地规范、控制和监督政府财政收支行为,但要落实新《预算法》的相关规定,还需要在预算编制细化与编制能力加强、各级人大预决算审查能力建设、加快财税领域立法步伐、引入一定程度的公民直接参与预算、明确预算法律责任追究机制等方面做出制度安排。26

(三)预算监督

朱大旗认为现代预算理念下,预算权力不能再由公权力主体所统领,应彰显人民在预算过程中的主体地位,主张秉持“以人为本”、“人民主权”的基本理念,落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利。27

黎江虹认为新《预算法》实施后,人大和行政机关的预算权力配置将从文本走向现实,提出预算权配置应以“人大和行政机关共同控制,偏重人大主导”的模式,应赋予人大预算修正权、设置分项审批程序以及加强问责制等建议。28

董佰壹在对省级人大预算监督实践进行分析的基础上,认为省级人大预算监督制度理论建设的重中之重是人民主权、权力配置与预算监督主体间的关系。29

魏陆提出为实现人大预算监督从形式向实质的转变,近期改革重点应放在技术性层面上,但是长期来看,诸如实现全体人大代表的职业化和专业化等深层次改革必须进行。30

王金秀等认为落实新预算法,应当优化预算监督模式,从构建相互制衡协调的监管机制、强化人大监督预算手段,调整预算监督的重点以及加强审计监督的角度来进行。31

张谦煜认为各级人大要重点加强全口径预算监督、加大预算公开透明监督、突出绩效预算管理监督、强化预算执行和决算监督、把关地方债务预算监督和做实违法问责监督。32

(四)预算公开

刘剑文、候卓在对比预算法修改前后有关预算公开的主要条文的基础上,厘清了预算公开的含义和功能,分析总结了此次修法的进步之处,并为下一步全面推进预算公开提出建议。33

黎江虹以预算公开的实体法进路为切入点,梳理预算公开的程序规范和实体规范之间的逻辑联系,提出了相应的建议。34

王银梅等从保证纳税人实现用税监督权的角度探讨了我国预算公开存在的问题并提出了推进建议。35

李建人认为在目前政府预算信息公开制度框架下看,公众主张预算知情权的实体权利时将面临程序法律约束,须继续修改相关法律法规,有针对性地消除程序法律障碍,以确保公众预算知情权从“纸面上的权利”转化为“行动中的权利”。36

朱孔武认为预算民主是预算透明的政治基础,增强预算透明度的策略包括保障公民预算参与权、建立完整统一的预算、人大对预算进行实质性审批以及渐进性推进人大代表的民主选举制度等方面。37

(五)全口径预算

杜坤分析了新《预算法》中相关法律条文与全口径预算要求的冲突之处,就实现全口径预算法治化路径提出了具体建议。38

张荣芳、熊伟认为社会保险基金具有异质性,其收支不属于政府性收支,不应纳入全口径的政府复式预算体系,也不宜经过预算审查批准程序。但为说明政府对社会保险基金拨款补贴的合理性,政府仍可要求社会保险基金向其提交预算,并作为政府预算的附件报送权力机关审议。39

赵早早通过分析温岭市和焦作市地方人大预算监督制度改革历程,发现温岭市和焦作市人大预算监督制度呈现出“自发性”和“适应性”的改革特征。40

万鹏对全口径预算管理的概念、保障机制以及实施路径展开研究,回顾了相关研究文献,以期对全口径预算管理的研究和实践工作有所启示。41

张献勇认为只有预算完整,财政反映政府的全部收支活动,代议机关和人民才能对政府进行全面、有效的监督,防治财政腐败现象。各国普遍通过宪法和法律对预算完整事项进行规制。应从设置预算完整过渡期、明确预算不完整的法律责任、完善相关法律制度建设等方面推进预算完整的法律规制。42

(六)地方预算与地方债务

熊伟以《预算法》中规定的“国家实行中央与地方之间的分税制”、“一级政府一级预算”等条文为基础,以财政分税制与地方预算自主权为主旨,旨在发现《预算法》中有关央地财政关系的新契机。43

刘尚希认为新《预算法》的出台标志着我国地方政府性债务迈入了“有法可依”的新阶段,如何落实新《预算法》的有关规定,是真正实现地方政府性债务“法治之举”的关键。44

姚海放认为地方政府财政法治是法治政府建设的重中之重,促使地方政府和公众积极投身于地方财政民主建设,也是构建法治政府目标实现的重要方面。45

华国庆分析了我国对地方债态度的演变以及中央政府对地方债实行不救助的原则,指出我国目前尚不具备对地方债不予救助的条件,中央政府对地方政府债务危机应当适当予以救助,并就落实中央政府不救助原则提出应建立地方债管理制度及相关配套法律制度。46在另文中,华国庆等认为地方债收入和支出应纳入预算体系,地方债预算议案应经过本级人大和中央的双重审批,以地方债预算法案的法律效力和法律责任制度抑制地方发债冲动并对地方债收支行为予以监督。47

黄韬认为控制地方政府债务规模的关键性前提是落实新《预算法》,赋予地方政府独立发债的权限,并明确其独立的法律责任,通过金融市场机制来让地方政府实现权力行使和责任承担的双重自治。48

温来成等认为应建立全口径债务预算管理与分级控制机制、逐步建立地方政府财政破产制度、以中期预算管理为核心严格控制隐性债务增长,以及完善党政官员任期与责任追究制度等政策建议,以进一步加强我国地方政府债务风险控制。49

(七)预算法治历史和比较研究

任晓兰等整理了民国时期对预算年度规定的历史沿革,认为无论是历年制还是跨年制,其起止时间都会与当时国会会期相符合,可以看出当时代议制机构在法律上对预算的控制,唯有此才能使议会更好的审议预算,监督预算的实行。50

孟金卓通过对美国预算过程的分析,发现立法部门在美国预算过程中处于主导地位,认为我国应该通过制度建设与机构改革逐步完善立法部门的预算监控职能,并通过程序控制与法律手段保证立法部门的预算意志得以执行。51

杨雷介绍了美国预算制度建设的经验和教训,在预算权力的制衡、预算的透明和民主方面都有可资借鉴之处。52

(八)跨年度预算平衡

王雍君分析了跨年度预算平衡机制面临的诸多挑战,认为其复杂性远高于想象,是《预算法》实施细则需要承担的任务。53

白景明认为建立跨年度预算平衡机制是一项复杂的系统工程。既需要财政内部深化改革,也需要外部配套改革跟进,就必需处理好的相关问题做了分析。54

李慈强分析了跨年度预算平衡机制的法律意蕴和制度框架,建议以预算稳定调节基金制度的完善为核心推进跨年度预算平衡机制的构建。55

五、2016年预算法治研究展望

2016年预算法治研究在以下几个方面值得关注,并期待高水平研究成果问世:一是预算和规划的关系。2016年的全国人大会议上将通过“十三五”规划,2016年也是“十三五”规划实施的第一年。预算对于“十三五”规划开局之年的目标乃至五年总目标的实现有着什么样的作用?二是预算与税收立法的关系。税收法定原则已在2015年被写入修订后的《立法法》,十二届全国人大常委会据此对立法规划做了调整,一类项目中将“增值税法等若干单行税法”的表述变为更为明确的“环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶吨税法、耕地占用税法”7部税法。税收立法主体的变更以及高密度税法的出台对预算将产生什么样的影响?需要深入研究。三是围绕《预算法实施条例》展开的研究。《预算法实施条例(修订草案)》征集意见阶段虽已结束,但还未经国务院正式通过。如何使《预算法》的立法精神在《预算法实施条例》中得到贯彻将继续为学界关注。

 

 

 

 

 

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