财政透明和预算信息公开是建立现代财政制度的必然要求，而广州市人大利用自身所长，充分发挥人大对政府预算的监督与审查功能，通过一系列开创性做法，积极打造“阳光财政”，促使广州市的预算管理工作走在全国前列。

　　在广州市人大的推动下，广州市政府2014年率先“全裸”公开财政预算。在新《预算法》出台前，广州市人大已依照问题导向的原则，将地方债、财 政专户、转移支付等通过“重大事项”问责的方式，列入人大监管之中。同时，在《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》中，明确了审查监督的“三审 制”。2015年2月，广州市人大在全国更是率先设立预算委员会，集中一批人来专门做预决算审查监督。

　　广州市人大是如何发挥自身作用监督政府花钱，形成了什么样的效果，期间的难点何在？针对这些问题，财新记者采访了广州市人大预算委员会原主任欧阳知。

　　财新记者：广州市人大在2015年成立了预算委员会，这是出于什么考虑？

　　欧阳知：成立预算委员会的初衷是让部分代表能够专心监督预算。预算监督在整个人大的监督工作中是重中之重。近年来广州市人大每年都会抓住预算中的难点问题，重点突破，监督工作起到成效，才能使大家意识到预算监督工作的重要地位。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，预算又是财政的核心，所以预算监督工作和预算制度的现代化越来越重要。但是人大监督机制还是有差距，从机构、人员编制到能力水平都不够。广州就下决心，从完善机构入手来完善对预决算审查的机制。

　　此前审查预算是财政经济委员会的职能，但财经委员会对接的政府部门太多了，事情也很多。最后在机构设置上，先从人大预算工委入手，这是一个常委 会日常办事机构，再从经济委员会中拆分出一个大会专门机构，也就是预算委员会，享有预算监督的法定权利。人员上，预算委吸纳了不少长期在财税、审计部门工 作的专业人员。

　　广州市人大对预算审查实行“三审”制：市人大预工委（现为预算委）牵头组织预先审查，财经委进行初步审查，市人大审查和批准并做出决议。

　　财新记者：新预算法2014年8月底通过，2015年开始执行，经过一年的实践，广州市在预算公开方面有哪些进步？广州市人大在预算监督中的作用有什么进展？

　　欧阳知：实际上，广州市在新预算法出来之前，已经出台了《广州市人民代表大会审查批准监督预算办法》。这个 办法比新预算法还走前了一些。不过，这中间在和政府部门博弈的过程，广州市人大也做了一些让步。当时人大主张，预算支出按经济性质分类编报人大，但是财政 局说做不来，最后协商让步，保留了一条，决算支出按经济性质分类编报人大。

　　现在新修订的预算法也只是规定，一般公共预算基本支出按经济性质分类编制到款，广州市没有限定在基本支出，而是要求全部支出都要按此标准编报，这一条就是要求透明。

　　还有一点，算是广州市人大对新预算法的一个贡献。广州市人大此前就明确提出列举预决算审查的重点，过去的预算法对此是没有要求的。新预算法要求 预算审查8个重点，决算审查12个重点。我们早在新预算法出台之前就已经提出来了。因为广州市人大确立的原则就是，以问题为导向，预决算中问题存在哪些方 面，监督就到相应工作。

　　财新记者：广州市人大以问题为导向，目前对哪些主要问题进行过监督呢？

　　欧阳知：广州市人大从2012年开始抓债务问题。地方政府债务问题当时在各地都比较敏感，广州市人大要求广 州政府公开债务，并且报人大审批。但是刚开始有质疑声音说人大到底有没有这个权限。当时关于地方政府债务的公开，预算法里面也没有提及，但是广州市人大认 为，债务问题影响预算平衡，影响财政可持续的问题，所以动用了人大的“重大事项决定权”，坚持要求政府向人大报告真实债务情况，并由人大进行审议。 2012年底开始，广州市政府向人大常委会报告地方债务问 题，广州市政府的债务率、负债率才开始向公布于众。

　　这些监督，最终都会建章立制。对于地方债，政府出台了相应的政府债务管理办法。现在广州市的债务问题解决的算是比较好的，因此监管的比较早，处 理的比较及时，广州市总债务是在下降的，债务率也大幅度下降。截至2015年底，按照新的债务口径，广州市本级一般债务率在15%左右，专项债务率在 25%左右。两项债务率都是远远低于100%的。原来大家都担心广州搞亚运会借了多少债，但是现在看起来债务问题还是得到有效的控制的。这方面政府配合， 人大敢于监督，起了很大的作用。

　　财新记者：除了地方政府债务问题，广州市人大还对哪些重点问题进行过监督？

　　欧阳知：我们还抓过转移支付。转移支付以前比较乱。首先，一般转移支付和专项转移支付的界限不清，专项转移 支付的占比过大，而且分配不公开、不透明，存在暗箱操作，造成“跑部钱进”的现象。其次，转移支付这部分资金的使用也有违规性，地方政府不按照要求办事。 第三，转移支付执行力很低，根本没发挥应有作用。我们调查过一个区，它的转移支付资金使用率只有37%，这样低的执行力等于没干什么事。

　　针对转移支付，广州市人大形成调研报告和意见给政府，政府最终也形成了一套全面的专门管理办法，包括印发《广州市市级财政专项资金管理办法》、《广州市市对区财政转移支付管理办法》等。

　　还有一个财政的暂付款问题，因为是个会计概念，一般人大不会关注到这么深层次的问题，但是我们队伍里面的专业人员还是把这个问题抠出来了。广州 市暂付款余额最高的时候超过300个亿，这实际上相当于一种隐形债务，用预算项目的钱支付给了非预算项目，从预算法角度是违法支付。我们把这个问题点挖出 来，并对政府部门进行问责监督。到去年年底，广州历史暂付款的余额清零。

　　财新记者：广州市人大如何就这些问题与对应的政府部门沟通呢？

　　欧阳知：广州市人大预算委员会每年也有计划，针对预算决算过程中的突出问题进行监督，在年初的时候都已经拟 定了全年的监督计划，一个个去抓落实。预算委员会基本上定了监督议题后，首先抓好调研，组织代表，形成调研报告，然后要政府就这个问题报告，然后审议，之 后把各种建议反馈给政府，要求整改，政府整改的情况再报给人大。

　　而且广州市很早就搞了专题询问，2014年广州市人大常委会听取和审议市政府2013年本级预算执行的审计报告，以及2012年度市本级预算执 行和审计整改落实情况的报告，就对审计报告进行专题询问，当时26个政府部门负责人接受询问。整场专题询问会时间约为两小时，媒体全程参与，在网上直播， 问题都非常尖锐。

　　财新记者：在行使人大监督职能的过程中，广州市人大面临的难点在哪？有什么心得？

　　欧阳知：首先，人大的人力、物力、财力是有限的，如何进行这么大规模的监督工作。第一是抓住问题，问题导 向；第二是深化调研，抓住问题核心；第三整合用好各种资源，包括人大常委会、人大代表的力量，媒体、专家等各方面的资源，还有利用审计清查的力量。广州就 是这么一步步来确立良性的治理机制，逐步形成了社会面对某些重点问题的监督。

　　最难的是观念的转变，在处理的过程中也需要一些技巧。依法推动，又要合理。说理就是一种沟通协调过程，这其中就有一些技巧。■