预算法修改，“批阅十载”，四次审议，破我国修法史记录，融社会各界的智慧和努力，创造了人大、政府、学界及社会合作共治一部法律的经典案例，是我国社会转型和制度进步发展到关键之点的必然经历和产物，值得庆贺和作未来之纪念。其中，有关国家金库（以下简称国库）管理条款的规定是这部新法最显著的亮点，说明我国国库体制的核心价值，除了传统的职责分工、强化控制之外，还融进了现代国家治理的权力制衡理念。

一、国库制度演进及制衡理念的代入

国库（national treasury），依教科书上的讲解，是管理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨，以及报告财政预算执行情况的专门机构,一般由一国的中央银行经管。但国库却远不只是一个财务出纳式的办事机构。财政部门与国库，是一种相互监督、相互制约的制衡关系，是政府资产负债受到严格和严密的管理的体现，是政府履行综合管理职能的一个不可或缺的环节，是现代国家治理的一个不可或缺的环节，同时也是人类文明演化的一个重要成果——用严密的“预算之网”把统治者关进制度的“笼子”里。

历史上，预算和国库的思想萌芽于1215年《大宪章》确立的“未经本王国一致同意不得征税”的原则之中。这以后的4百年英国历史中，尽管骑士和市民代表在14世纪末就进入议会并组建了下院，尽管几经较量征税的权力已经逐步向下院转移，王室在征税问题上已经不能为所欲为，但由于下院对一个时期内政府征税和支出的总量缺乏了解，对王室和政府的控制监督依然是软弱无力和不够规范的。

为了纠正这个问题，两度担任首相的小威廉•皮特于1786年主持改革，整理国债，改革税制。1787年，英国议会通过《统一基金法》，实现了财政资金的“数目字”管理，即政府在英格兰银行设立公共账户，自该年起，政府的所有收入均入统一基金，所有支出均自统一基金支付。自此，下议院对政府财政的监控具有了实质上的意义。这应该算是英国历史上最早的国库，如丘吉尔在《英语民族史》中指出的：“我们现在有‘预算’一说，这完全是皮特的功劳。”丘吉尔的意思是，国库的出现构成现代国家预算的基本要素之一，没有国库，现代国家建构就是空的，没有落地。在詹姆斯•吉尔雷的一幅讽刺漫画“偿还国债的新方法”里面，乔治三世和夏洛特皇后用国库的钱偿还王室债务，而小皮特还递上一个钱袋，就生动地反映了国库形成初期政府财政与王室之间在“钱”的问题上微妙的关系。

这以后，1854年，议会通过《国家收入及国库支出法》，规定政府所有的财政活动一律入国库管理，下院从收支两个方面的各国环节都给予法定程序上的监督和控制。1861年，议会通过“格莱斯顿议案”，正式建立公共账户委员会，并一直留存至今。1866年，又通过《国库与审计部法》，成立由议员、总审计长和职业审计员组成的专职专家委员会，要求所有的行政部门及时向议会提交审计后的财务报告，以说明由国库拨付的各款项是否按照议会的要求而使用，这一举措使得原先的议会专门委员会财政资金管理 “不够专业”的技术问题得以解决。

这样，英国的现代预算制度体系在19世纪基本形成，其主要特征是建立了一个并行不悖的控制程序和制衡机制。①

在美国，国库的建立也是预算制度形成的核心环节。美国创始人之一亚历山大•汉密尔顿曾在《联邦党人文集》中指出：“众议院不能单独拒绝，但是能单独提出维持政府所需的拨款，简言之，他们掌握了国库，而国库是一个强大有力的工具。在不列颠的宪法史上，借助于这个工具，一个地位低下、处于襁褓之中的人民代议制逐步扩大了活动范围和作用，削弱了政府部门的特权。这种掌握国库的权力被认为是完善和有效的武器，宪法通过这种武器，能把人民的代表武装起来，纠正偏差，实行一切正当有益的措施。”

在美国历史上，国库局的建立要早于美国国家的建立。1775年7月，费城的大陆议会决定成立司库办公室，任命乔治•克莱墨和米切尔•海勒格斯两人为国库员，其主要职责是为正在进行中的独立战争筹措经费和保管资金，这被认为是美国国库局的雏形和财政部的前身。1777年9月6日，美国国库局建立。建国初期，国库局的主要职责是打击伪币、维护市场秩序。1789年9月2日，美国财政部（United States Department of the Treasury）建立，国库局成为美国财政部的组成部分，首任财政部长就是汉密尔顿。

今天我们看到的美元，除了有“INGODWETRUST”（意“以上帝的名义，我们信任这张纸币”），还在每一张美元的正面印着两个人的签名：一个是美国财政部长（U.S. Secretray of the Treasury），另一个就是美国国库局局长——司库官（U.S. Treasurer），可见司库的地位有多重要。1861年，国会通过法律，正式授权联邦政府印制和发行纸币，这以后，美国财政部司库官的职责被定位于纸币印刷和硬币铸造和发行、政府黄金储备和联邦政府国债的管理，以及收缴和发放联邦政府的各种专款等。②

美国国会被认为是国库的守护者，因为依据美国宪法，国会拥有掌管“钱袋子”的权力，其中参众两院，特别是众议院的拨款委员会承担着削减预算申请的责任，被认为是最直接的国库守护人。这个过程起自白宫向国会提交总统年度预算，国会审议通过后分别被送至两院的授权委员会和拨款委员会，经严格审议后形成拨款法案，最后，该拨款法案经总统签署方可生效。美国学者芬诺（Fenno）曾调查了1947—1959年间37个行政部门的数据，证明有77.2%的申请被削减。不过，拨款委员会并不是唯一的支出决策机构，它仅控制着约45%的支出额度，另一半多的支出仍是通过“国库预算”予以安排的，如开放性的公民权利性支出、贷款担保及税式支出等，仍然可以从国库直接获得拨款，只是拨款委员会控制的这部分不到50%的预算是所有财政资金中最灵活的部分而已。③

英美预算和国库的发展史可以认为是世界文明演化的代表，反映着这一事物的基本原则和精神，即控制和制衡的思维。我们在引进西方现代预算制度的控制机制的同时，由于“国情”所限而排斥掉了制衡的取向，这是目前我国预算管理难以实施到位和漏洞百出的主要原因，也是目前我国构建现代国家治理机制的主要障碍。其中的道理，就是孟德斯鸠在《法的精神》中早就揭示过的，仅有权力的分立是不够的，还须有权力的制衡，制衡才能确保自由的存在。

与财政的其他事物较为单一的特性不同，预算属于综合多元的事物，其核心是制度和责任的确认问题，又因连接着政治、经济、社会三大社会子系统而与整个国家治理有着十分紧密的联系和综合性极强的特征。如威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)所说：“如果你不能预算，你如何治理？”④另一位预算学专家希克 (Allen Schick)也说：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。”⑤

二、现代国库的特性和基本职能

世界各国普遍从上个世纪50年代和60年代初期开始关注预算的计划、规划、体制和其他一些技术问题，因为它们可以提高公共支出的效率（Vito Tanzi），而在此之前，预算一直被认为是政治的演变与发展问题。古今中外，没有“纯”经济或“纯”技术的预算，所有的预算改革都具有政治含义。当然，这种政治与其他政治也有不同之处，即它更注重政治结构与技术处理的结合。但无论如何，预算都不是我们通常所认为的经济问题。当代国家的预算治理，政治与技术相对应，两者的关系：前者是主导的、决定性的，后者是为前者所用、为其服务的，是体现财政权力控制与制衡以及技术管理完美结合的产物。

在美国学者弗里德里克•克里夫兰看来，民主制度不能仅仅发展到选举民主就停步不前，还必须实现预算民主，否则，预算控制的缺失会让选举产生的官员同样滥用权力。⑥借用克里夫兰的比喻，如果把政府看成国家这条船的船长，让船长对船上的人负责的最好办法就是控制开船所需的燃料，所以严格控制国库资金的进出便十分重要。同时，通过建立可以“告知过去的运作、目前的条件和将来的提议”的、包括政府资产负债表和主要由国库编制的现金流量表在内的一系列财务报告制度，公众及其代表们就可以让政府成为一个看得见的政府、一个有可能被监督的政府。阿伦•威尔达夫斯基则是个限制政府开支论者，他在《支出的力量和限制支出的改革》（Forces for Spending and Rreforms to Limit）中，所强调的不是如何强化执行法令的行政裁量权，而是如何限制立法机关的立法裁量权问题，所以他的很多预算思想都表现在财政支出管理的著作中，尤其对国家金库的职权范围问题非常关注。当然，他也指出，限制政府预算权力的目的是提高财政资源的配置效率，并制止腐败，而并不希望这种限制使得政府无法正常合理地履行其职能。

依亚洲开发银行的归纳，现代国家中国库的基本职能被确认如下：

• 现金管理，目的是控制支出总额、实施预算计划、促成政府借款成本最小化，以及政府投资回报的最大化等；

• 政府的银行账户管理，即负责监督所有中央政府机构的银行账户，包括各种预算外资金；

• 财务计划和现金流量预测，其中财务计划包括编制年度现金计划、年度预算执行计划、月度现金计划和当月财务预测等；

• 公共债务管理，即控制政府债务的发行与实施管理，例如在英国，国库部门须在每个财政年度提交有关筹资需求、政府债务拍卖计划以及已发行债务的到期情况的报告；

• 国外赠款和国际援助对等基金管理，这是根据国际货币基金组织的建议而确定的功能，外援资金的集中登记应由国库负责；

• 金融资产管理，包括政府在企业中持有的股份、由政府提供的贷款、债权人没有承兑的担保支出等。⑦

这个版本的归纳大体反映了学界的共识和国库管理实践的一般经验。其中，是否坚持央行国库制和单一账户制，以及在此基础上实施严格的国库现金管理并提供完整准确的预算执行报告，是评价一国国库管理机制的基本考量和国库管理水平的关键指标。需指出的是，现金管理经常是发展中国家国库制度的薄弱环节，我国也不例外，表现在对现金管理问题缺乏足够的关注，预算执行过程和现金流量管理主要集中在程序遵从方面，公共资金的安全维护和使用过程的监督制约等问题常常被忽视。

央行国库制和单一国库账户制是世界上大多数国家的选择，被写进各自的宪法或法律，不得违背。所谓国库单一账户，是政府所有财政性资金均应存在国库和国库指定的代理银行，归口在国库及其代理行设置存款账户，所有政府财政支出均通过这一账户拨付。制度设计的关键环节是一定要保持央行的独立性，这是单一账户与多元账户管理的重要区别，这个观点也为许多经济学家所注意，如韦托•坦奇和卢德格尔•舒克内希特在《20世纪的公共支出》一书中指出的：“需要有一个强有力的财政政策监督机构，这也得到了人们的广泛认同。鉴于许多独立的中央银行在控制货币扩张上取得成效，而许多国家部委在监督支出和总体财政状况上遭到失败，最近人们提出了监督财政政策的机构应该具有独立性的问题，以摆脱政治家随意干预的思路。”⑧如果央行国库缺乏独立性，立法机构通过的预算书（法律或法律文件）就有可能在预算执行过程中被扭曲以致破坏。因此，国库必须按照预算的要求分配资金，并把各部委和其他预算单位的支出限制在预算允许的额度之内，这个任务，只能由央行国库来完成，财政部门自己是承担不了的。

关于国库“经理”还有许多问题需要进一步探讨，我国虽有这方面的法律规定，却对其内涵缺乏了解。例如公共筹资成本和国库资金的增值问题，就可借鉴现代银行现金交易的规则处理国库与财政的关系，在这方面，新西兰、瑞典、澳大利亚等国家提供了较为先进的经验。在新西兰，各行政部门的年度现金计划须事先与国库协商确定，之后如果这些部门如果超支了，就要支付给国库一笔利息作为惩罚；如有结余，则可以获得一笔利息收益。同时国库部门在每个工作日结束时要对各行政部门的银行账户进行平仓，将其余额投资于隔夜拆借市场。与过去行政部门将剩余资金留存于其银行账户相比，这个办法每年可以节省大约2000万美元。⑨

我们一直困惑于央行和财政部在国库问题应当建立一种什么样的关系，或许新西兰等国的经验可以提供某种启示。为了鼓励政府优化现金管理并限制非透明性的准财政支出，对于由中央银行向政府提供的透支服务，应当按照商业的管理进行。为了保证透明性，中央银行的利润或亏损应当以收入或支出的形式列入预算，同时还需注意到，采用这种方式要求中央银行以商业方式对国库储蓄提供补偿。这就属于我们难于理解的国库“经理”问题，而非国库“代理”的概念所能涵盖的了。

三、预算法修改中的“经理”、“代理”之争

央行国库是“经理”还是“代理”，是这次预算法修改中争议的焦点之一。这并非只是一字之差那么简单，而是应当在理论和实践两方面必须廓清以下几个问题：

•国库究竟应该对谁负责，是对财政部门，还是对法律和人民代表大会？

•国库管理应当实行某个部门的集权统制，还是保持相对独立的地位,建立一种部门之间的分权制衡关系？

•是不是坚持国库单一账户制度？是不是所有的财政收入或支出都须经由国库办理？

•一旦接受了国库单一账户制度，财政专户是不是就不应该继续存在？

很长时间以来，我国预算管理一直存在“前预算时代”的特征：来自于人民大表大会和和公民参与的外部政治控制较为虚弱，政府内部的行政控制不够有力，如果再缺了央行国库监督这一条，国库库款的支配权便全归财政部门了：自己在商业银行开设账户,自己征收税费入库，库款支出也归自己支配，将来的预算执行结果也是由自己监督，国家预算的整个外部控制监督机制就基本被取消了——拨款权归于财政部门的制度设计和财政“以拨定支”、拨款后就不再监督国库资金的使用等就是显明的例证。⑩由于实行央行国库之外在商业银行自行开立账户的分散式管理，财政资源的配置效率和管理效率都难以得到改进，也未能实现现金的高质量管理，巨大的腐败和浪费现象便十分普遍，难以抑制。

从法理上说，任何国家行政机关如果有能力排斥其他权力的监督自我行事，一权独大的格局就将形成，该部门所拥有的权力就会超过其他部门，这会给中国未来的政治经济走向带来较大的负面影响。所以部门之间的制衡是必要的，应逐步提高央行作为政策性银行的独立性，保持央行经理国库的条款而非削弱它。

纳税人的“钱”一旦进入公共领域，首要的问题就是要确保它的安全，不被错配，不被浪费，不被盗窃。这就要求在预算法中确立公款的安全保障机制。央行经理国库是我国半个多世纪以来国库管理的经验总结，同时也反映了国家治理的一个过去比较忽视但现在变得十分重要的环节，即行政权力之间要保持一定的制衡关系。现代国家治理，讲究的不是“上对下”的统治，不是单纯的“控制”和“被控制”的关系，而是更加崇尚协商、合作、妥协、共容的精神。央行国库和财政部协调配合，两家共管一事，总比一家大权独揽要牢靠得多。

目前各级政府，包括政府的财政机构和政府下属的企业，都成为热情的市场参与者，属于利益相关方。而央行则偏重技术管理，地位则相对超脱，所以由央行及其代理机构经管国库更为适宜。有人把国库与财政的关系比作会计和出纳的关系，应该是比较恰当的，但这里所说的“出纳”，不是“会计”的“出纳”，而是“董事会”的出纳，是“公司章程”的出纳。财、银两家，分工不同，职责不同，当然需要彼此负责，增强政府内部的纠错能力，但更重要的是联手对人民代表大会和法律负责。所谓“央行受财政部委托”，其实更准确的说法应当是“央行受人民代表大会和法律的委托”。

今年六、七月间，一些经济学家、法学家和财税学家在全国人大法工委于“三审”过程中并没有明确征求社会意见的情况下，“不把自己当外人”地积极参与到在三审稿的讨论修改中去，我本人直接主持的全国性的学术研讨会就有三次。其中具有代表性的是韦森、蒋洪、刘剑文、王雍君、施政文、叶青、熊伟和我本人共8位学者，分别来自于复旦大学、北京大学、中国政法大学、上海财经大学、中央财经大学、中南财经政法大学和天津财经大学。我们8位教授认为，国库是财政收支的平台，是国家的金库，应当和财政部门保持相对独立性，以便实现政府内部的相互监督、审核和制约。我们认为，要想保证公款的安全，必须坚持1994年《预算法》第四十八条第二款和《中国人民银行法》第四条第八款和第二十四条所确认的模式，即“央行经理国库”。我们把这个意见写进我们向全国人大常委会提交的五条修改建议中，也唯有这一条被重视和采纳。

我国新预算法已将单一国库账户制度（TSA）纳入，这一制度下国库资金的清算流程可简单归纳如下：纳税人向税务机关缴纳税款，然后通过银行全行业电子清算系统划归国库单一账户，支出则需要通过承付款项、核实、签发支付命令和办理支付结算的程序，将资金从国库账户中直接支付给商品或劳务的提供者。建立国库单一账户制度而非一度盛行的“国库单一账户体系”，目的在于进一步强化预算的控制功能,避免财政资金多环节拨付和多户头存放所导致的效率损失，在此基础上建立统一、高效、规范的预算资金申请与拨付体系,从宏观上加强对预算资金的控制与管理。

这项改革的意义在于建立制度化的约束规范,强化预算编制与预算监督,增强预算的法治性,促使我国预算制度进入规范化、法治化和民主化的轨道。在我看来，在国库经管权归属这样一个看似具体技术的问题的“拉锯战”上，所反映出的恰恰是一次精彩的政治博弈过程，属于现代国家治理体系形成中必然遇到的问题。央行经理国库还是代理国库，本质上不是国库管理本身的问题，而是能否尊重和接受权力制衡这个人类文明发展的共同成果的问题。在这个我国过去十分罕见的政治博弈过程中，我们进一步认识到建立和遵守法律规则的重要性，而这也正是我们处理“财银关系”中的薄弱环节。

既然实行TSA体制，就不应在国库之外的商业银行继续留存财政专户。有关部门为目前留存的十几万个财政专户找出了不少理由，但基本都站不住脚。以国库现有的技术能力，完全可以应对各种资金的特殊需要，没有必要在国库之外的商业银行另外开设财政专户，即所谓“第二国库”。退一步说，即使确实需要在国库之外设立财政专户，也应该严格履行法律程序，经人民代表大会审议批准，而不是授权于国务院。遗憾的是，我们的这一建议没有被完全采纳，虽然国务院在去年10月发文明确规定在两年内取消“不合规”的财政专户，但在实践中却举步维艰，“以大并小”和不规范管理的现象在各地仍不同程度地存在，而且在清理过程中强调的仍然是国务院的审批权，人民代表大会再次被撇在一边。

应当特别指出的是，在新预算法的约束下，人民代表大会批准的不是“钱”或“财政经费”，而是政府下属各行政机构和政策项目的支出要求，即“预算授权”（budget authority）。得到预算授权并不意味着就可以直接从国库得到供行政部门花销的资金，而是意味着该行政部门从这天起必须承担起法律所确定的某种公共服务责任（obligation）。行政部门或政策项目只能依法在相应的财政年度或授权额度范围内使用财政资源；财政支出款项是由国库直接拨付到资金的使用单位，行政部门不并直接接触财政资金。这样做，行政长官随意支配和变更该笔资金用途的可能性便可降到最低点。

中国11世纪的改革家王安石即把国家理财置于治国的核心，认为治国即理财，即通过改进国家理财方式来改善国家治理的制度架构。⒒一个国家，只要改变了它收钱、分钱、花钱和检验花钱效果的方式，这个国家的体制、公共生活和文化建构就会随之发生质的变化，这就是当前我们极其重视预算法建设和国库体制改革的原因之所在。我们正在完成财政体制的转型，争取在尽可能短的时间里将其改造成为国家治理的基础和支柱，而现代预算体制的构建和预算法的修订，在这个过程中处于先行的和核心的地位，其作用无可替代，应该说，在这方面我们取得了一些进展，但还有很长的路要走。

注释：

①彭健：《政府预算理论演进与制度创新》，北京：中国财政经济出版社2006年版，第101—106、108—115、133—150、166—172页；

②王淑杰：《政府预算的立法监督模式研究》，北京：中国财政经济出版社2008年12月版，第127—130、134—138页；

③④阿伦•威尔达夫斯基、布莱登•斯瓦德洛：《预算与治理》，苟燕南译，上海：上海财经大学出版社2010年版，第116页、编者前言；

⑤SCHICK，A．Capacity to Budget．Washington：The Urban Institute Press．1990：1．

⑥马骏：实现政治问责的三条道路，《中国社会科学》2010年第5期

⑦萨尔瓦托雷•斯基亚沃—坎波、丹尼尔•托马西：《公共支出管理》/亚洲开发银行，北京：中国财政经济出版社2001年6月版，第165页；

⑧韦托•坦奇、卢德格尔•舒克内希特：《20世纪的公共支出》，胡家勇译，北京：商务印书馆2005年版，第167、188页；

⑨亚洲开发银行：《政府支出管理》，北京：人民出版社2001年版，第201页；

⑩上海财经大学公共政策研究中心：《2010：中国财政发展报告——国家预算的管理及法制化进程》，上海：上海财经大学出版社2010年版，第244页；

⒒马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，北京：中央编译出版社2005年8月版，序言第1—2页；

参考文献：

刘贵生：《现代国库论》，北京：中国金融出版社2014年版。