库门一开，黄金万两？这是很久远的回忆，现代国库借用信息化手段，以及银行清算体系，已经很少能看到现金，更别提黄金。

中国现在仅一般公共预算收入每年就高达十几万亿规模，还有三四万亿规模的政府性基金等，这些是库款资金的主要来源。国库资金每天进进出出，收缴单位不少，预算支出单位更多。如仅中央政府这一级政府，就有约1.5万个预算单位，每年财政支付笔数约为660万笔。

国库一直是个神秘的存在，巨量的库款资金，频繁的国库收支行为，数量众多的收支单位，国库如何实现有序运营？经财政部相关负责人介绍，21世纪经济报道记者得以现场观摩国库运转的大致过程。

借用由“央行+代理银行”的国库支付体系，对一些违规行为的监督变成可能。例如某地处基层的中央预算单位在该地五星级酒店举行会议，在与酒店进行清算时，监督信息平台当即发现这次酒店会议超标准支出。

“央行主账户+零余额账户”体系

中国国库管理模式从2001年开始经历了较大的变革，改革的依据为2001年由财政部和中国人民银行共同印发的《财政国库管理制度改革试点方案》。简单来说，就是从原来传统资金缴拨模式，转为以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的管理模式。

何谓国库单一账户体系？财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，这为国库的主账户。但光有央行主账户是不够的，属于中央财政的预算部门，很多都有大量地方分支机构，这些分支机构的收入、支出行为，仅靠央行主账户显然难以满足。

之所以称为国库单一账户“体系”，源于除了财政部门在央行开设的国库单一账户外，还有财政部门与预算单位开设在代理商业银行的一些零余额账户。参与到国库单一账户体系的商业银行，需要经过公开招投标程序，且要满足一定资质才可能中标。目前中央财政有11家国库集中支付中标代理商业银行。引入代理商业银行，是由于这些代理商业银行网点分布广，能充分提供支付清算等金融服务，进而满足如中央财政每年约660万笔的国库支出需求。

国库主账户设在央行，财政收入的汇集基本在这个账户，财政资金也主要保留在这个账户。至于网点密布的代理商业银行账户，并没有财政资金停留其中。

代理商业银行经招投标，参与国库运作体系，提供资金的支付清算服务，财政部门会支付相应金融服务费。由于代理商业银行并非一家，引入多家银行竞争机制，既能保证优质服务，费用支出方面也不至于太离谱。

每日终了前，代理商业银行会与央行国库单一账户进行资金清算，进而代理商业银行账户余额为零，没有实际资金停留。正因为如此，这些开设在代理商业银行的账户被称为“零余额账户”。

资金使用路线图

除了借用代理商业银行大量网点来支撑整个国库支付系统以外，2001年开始的改革也极大地改变了传统财政资金支付方式。

传统模式下，财政资金的支出，需要一层层申请，再一层层往下拨付。中央财政的一级预算单位，下辖有大量基层预算单位，如全国直管的国税部门，县级、市级、省级国税部门均属于中央财政保障的范畴；再如很多中央部委下辖有大量事业或企业单位，如水利部，一些基层水利项目公司可能就设在县城里。

在这种模式下，基层预算单位若有支出需求，需先向上级单位提出申请，经过层级繁多的汇总，最终由一级预算单位将资金需求汇总到财政部。财政部经审核后，向央行下达支付指令（因为国库主账户设在央行），央行拿到指令后，拨款给一级预算单位，一级预算单位再一层层往下拨付。

当时，每个预算单位都有一个账户。国库拨款后，资金就滞留在预算单位账户中，直到有支出需求时再支出。由于存在较多的层级，财政资金何时能从上级单位下拨到下级单位也未可知，资金被挤占、截留、挪用的问题很容易发生。

而国库集中支付改革，则实现了资金支付的扁平化，避免了财政资金在政府层级内部慢慢渗透的过程，支付主要取道银行支付系统。即，财政资金统一收缴入国库主账户，支出时由代理商业银行先将资金支付给最终服务提供方或个人，日终再与央行进行清算。

改革之后，如水利部的一个基层水利公司有一笔工程建设款需要支出，它需要向上提出申请，水利部将信息汇总到财政部，由于全程电子化，程序很快；财政部审核用款信息后，给代理银行和央行下发支付指令，代理银行直接将款项划入工程建设方的账户；每日终了前，央行根据财政部提供的指令信息，与代理行就这些资金进行清算。

实现集中支付最明显的一个结果就是，央行资产负债表中“政府存款”项下常年保持着3万亿的库款额度。若在改革前，这些未实际支出的库款资金，是散布在不同的预算单位的自有账户中。

财政事中监管

借用国库支付体系，实现国库资金的集中支付，这使得财政部门掌握库款资金的收入支出进度和各预算单位实际支出情况，进而对一些违规行为进行监督变成可能。

财政部国库司国库监督管理处相关负责人对21世纪经济报道记者介绍，代理商业银行代为支付一笔库款资金，大概5秒钟后，支付方、收款方的账户信息、支付金额、事由等信息就会反馈到“财政国库动态监控信息平台”上。

得益于各代理银行联网，中央约1.5万个预算单位通过国库集中支付系统的所有收支行为，都能反映在这个信息平台上。该信息平台共设有30多项监控指标，诸如提现金额超标、本单位支付给本单位账户、收款人和账号不匹配等问题，该系统都会自动提示。

如某地处基层的中央预算单位，在该地五星级酒店举行一次会议，在与酒店进行清算时，该信息立马反馈到监督管理处信息平台上。经信息比对，该酒店会议属于超标准支出，因为“八项规定”明文禁止各公职单位去五星酒店开会。

财政部国库司相关负责人介绍，财政国库动态监控系统变事后监督为事中监督，财政资金支付中的违规问题，大都可以通过动态监控系统及时发现并予以纠正。但一些深度共谋、隐藏得较深的不规范行为，仍要靠专业审计才能发现。

另外，公众和媒体的监督也不可或缺。近年来，很多政府部门的超标准支出、浪费性指出行为经公众举报，或自媒体曝光后，也容易引起各方重视，进而倒逼提高预算透明度和财政运行的规范性。

（编辑：宋菁，如有意见和建议请联系zhouxx@21jingji.com， songjing@21jingji.com）

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