公共预算是政府分配和使用公共资源、提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一。从公共治理角度看，公民参与预算不仅能够增强政府治理的民主化和科学化，而且能够有效调和不同社会群体之间的利益差异，促进政府与公民之间良性合作关系的形成；从预算民主角度看，公民参与预算是推进协商民主，增强公民民主意识和参与精神，有效保障公民知情权、参与权和监督权的重要方式^[1]。积极构建公民参与预算制度，实现政府民主、法治、高效地进行公共预算，不仅仅是一个关于预算的技术性问题，还是一个重大的政治与社会问题。

近些年来，在我国，中央政府通过运用一系列手段，如政府信息公开，来加大公民对各级政府公共预算的监督；地方政府也进行了一个个实现公民直接参与预算的试验，取得了一定成效。但是，目前我国对公民参与预算的理论认知和整体构建等方面存在诸多不足。鉴于此，对我国公民参与预算进行深入的研究，具有一定的理论与现实意义。

一、财政民主：公民参与预算的逻辑起点

无论是近代社会还是现代国家，政府的运作必然是建立在一定的财政基础上的。财政作为国家主要的经济来源，不仅是政府经济收入与支出的反映，更体现了经济资源在国家和公民之间的分配，涉及一国的政治决定过程^[2]。现代民主建立在选举制度的基础上，经过长期的实践，目前代议制被认为是最理想的政府形式。

在财政领域，要求政府财政必须受到民主统制的财政民主主义，其核心被认为是财政议会主义，即政府的“财政作用必须受到人民代表，而非人民直接的监督”^[3]，这被视为“代议制民主制度下的必然趋势”^[4]。但是代议制也存在弊端，密尔在《代议制政府》一书中，尖锐地指出：“存在于（代议制）政府中的一个消极缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥”^[5]；“而另一个危险则在于代议者并非真正地代表人民，而代表掌权者的有害的利益；这就是阶级立法的危险，就是意图实现统治阶级的眼前利益，永远损害全体的那种统治的危险”^[6]。这些弊端和危险，除了需要通过完善代议制本身来进行预防外，还需要通过直接民主的适当实践予以弥补和矫正。正如密尔所主张的，每个公民对作为最后手段的最高支配权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务^[7]。在财政领域，财政议会主义虽然作为财政民主主义的核心，“但前者却无法完全涵盖后者，更遑论取而代之，乃是谁也无法否认的事实，特别是从国民主权的观点来看，作为主权者的国民，若欲以直接民权的手段行使财政统制权力，除了技术上的考量外，恐怕难以一概否认其正当性”^[8]。

结合我国的现实来看，由作为代议机关的人大审批预算已由我国宪法和相关法律所明确规定。但是，在利益多元的现代社会，仅仅依靠民选的代表（况且我国地级市以上的代表是由间接选举产生、人大短暂的会期又难以保证对预算进行有效的监督），已经越来越难以充分表达公民的不同利益要求，因此有必要建立一种能够更加准确反映公民对于预算的意愿和要求的制度。而代议制民主与公民直接参与相结合，以公民参与预算弥补人大代表在反映民意方面不够充分的缺陷，就成为一个必然的选择^[9]。

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