就其逻辑结构而言，《预算法》主要调整财政权力的横向配置，预算编制、审批、执行和监督，依次排列。把握这条主线，整部法律纲举目张，一目了然。其 实，在主线之外，还有一条不引人注目的副线，即如何处理中央与地方之间的预算关系。只是，当《宪法》尚未对此清晰界分时，《预算法》不得不保持低调，仅仅 确认“国家实行中央与地方之间分税制”、“一级政府一级预算”，其他内容则语焉不详。本文以地方预算自主权为题，旨在发现《预算法》的另一面，为规范央地 财政关系寻觅新机。

　　一、“一级政府一级预算”的法律玄机

　　“一级政府一级预算”并非《预算法》首创。《宪法》第六十二和六十九条早已确认，全国人大负责审批国家预算；县级以上的地方各级人大审批本行政 区域内的预算。如果不能成为独立的预算主体，地方政府就无权编制和报送预算草案，地方权力机关也无权审批预算草案。如此，即便地方政府仍然存在，它所执行 的也只是国家预算的一部分。这样的地方政府缺乏财政独立性，其收入和支出都不能自己决定，事实上只相当于中央的分支机构（刘剑文，2013:171）。

　　可以作为类比的是，按照《预算法》的要求，政府预算由部门预算组成，意味着各个政府部门都要编制预算。政府预算审批通过后，财政部门在规定时间 内需要批复部门预算。在实践中，部门预算需报同级人大常委会审议，批复之后还要向社会公开。即便如此，仍不能说政府部门是独立预算主体。这是因为，政府部 门没有独立的收入，没有独立的支出。部门编制、报送、执行预算的过程，只是政府预算的一个环节，不具有独立存在的价值。

　　地方作为独立的预算主体，意味着它能够自主编制预算，自主审查和批准预算，自主执行生效的预算。只是，在这个问题上，《宪法》第六十二条疑点多 多。既然全国人大审批“国家预算”，如果国家预算包括地方预算，地方预算报本级人大审批还有何意义？事实上，1992年《国家预算管理条例》就是按照这个 思路设计的。由于预算草案逐级向上汇总，每一级人大审批的预算都包括下级预算，如此一来，乡镇预算需经从中央到乡镇五级人大审批，毫无意义（刘剑文、熊 伟，2001：52-59）。好在1994年《预算法》将各级人大审批的对象限定在本级政府预算，对地方总预算只是进行审议，解决了地方预算地位的瑕疵。 只不过，用这种方式解释宪法仍显牵强。

　　1993年《预算法》虽确认了“一级政府一级预算”，但“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预 算”。基于这一规定，不少经济欠发达地区普遍实行“乡财县管”，将乡镇预算纳入县级预算管理，由县级人大审批。《预算法》修改后删除了这一内容。虽然仍允 许县级政府代编乡镇预算，但是代编的预算仍需经乡镇人大审批，且代编要经过省级政府批准。相比《预算法》修改前允许不设立预算，这种照顾现实的折中仍然是 一种进步。

　　总之，“一级政府一级预算”的确立，地方获得了独立的预算权，编制、审批、执行预算的职能都在地方。不过，能够编制、审批和执行预算，仅仅只是 一种形式上的独立性，并不意味着地方对于收支有独立的决定权。对于地方政府而言，哪些收入可以编入预算，预算支出的范围和标准如何，有赖于政府间财政收支 划分。正因为如此，分税制更能影响地方预算自主权。

　　二、分税制：地方预算自主的前提

　　《预算法》虽然界定了预算收支范围，但这只是针对同一级次预算的复式结构，不涉及不同级次政府预算的收支划分。该法第二十九条规定，“中央预算 与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备 案。”因此，尽管《预算法》确认财政分税制，但具体内容仍需国务院规定。不过，既然要在央地之间划分收支，与“一级政府一级预算”相对应，分税制的大方向 应该是财政分权，而不是取消地方的预算自主权。

　　地方预算自主包括两方面的含义，一是地方政府具有独立的预算法律地位，第二方面的含义是地方政府在分税制确定的范围内，能够自主决定开支项目和 开支标准。地方是否有权创造收入形式，如开征地方税、征收规费等，这取决于国家财税分权体制。如果是，则表现为地方的收入自主权。否则，就只能按照既定规 则应收尽收。《预算法》修改后，“一级政府一级预算”原则确保每一级地方政府都享有独立的预算资格。我国自1994年开始实行分税制，目的也是要划分财政 收支，确立地方独立的预算权限。只是由于分税制改革不彻底，地方收入自主权几乎完全被剥夺，支出方面也受制于事权划分的不明确，导致地方预算的自主空间逼 仄（罗春梅，2004:11-13）。

　　例如，虽然分税制确认地方税的存在，但是为实现全国税政的统一，地方税的开征、停征权在中央，税收减免权也全面上收，地方只有税收征管和分享的 权力。政府性基金的开征权在中央，行政事业性收费的设定权也在中央。在支出方面，地方不仅事实上承担着原本属于中央事权的司法、社保等支出，即便确属地方 事权，“中央请客、地方买单”也十分普遍。公务机构的设立和编制中央定，公务员和事业单位工资津贴中央批，各种对地方的达标检查和一票否决，都体现了地方 财政支出的附属性。即便在预算执行的过程中，如果中央的偏好发生改变，地方也会调整预算方案，以体现与中央政策立场的一致。

　　十八届三中全会决定要求建立“事权与支出责任相适应的财政体制”，有助于深化分税制改革，规范政府间财政关系。遵循十八届四中全会所确定的“依 法治国”原则，凡属中央事权，地方无需承担；凡属地方事权，中央无权干涉，二者之间应该通过法律明确界分。事权确定后，财政支出责任迎刃而解，财政收入划 分也有了基准（徐键，2012:43-58）。为了维护地方预算自主权，转移支付的结构也需要调整，以弥补地方财力为目标的一般性转移支付应占绝对比重， 以政策调节为目标的专项支付只能充当配角。按照这种安排，即便是中央的转移支付资金，地方也可以根据需要自主调配。不难看出，这种思路已经不限于预算自 主，而是在轻叩地方财政自治的大门。

　　三、地方预算自主vs地方财政自治

　　除了独立编制、审批和执行预算，以及在收入支出方面的自主权，地方预算自主还有一个更深层次的含义，即地方政府能否通过举债自求预算平衡，以及 是否具有独立的财政责任能力，对自己举借的债务独立负责。《预算法》修改后，赋予地方有限的举债权。之后，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》要 求，地方政府对其举借的债务有偿还责任，中央实行不救助原则。“救助”一词不同于“偿还”，它本身就是主体分立的产物，意味着中央没有偿还义务。平心而 论，中央过去长期深度参与地方财政事务，地方缺乏预算和财政自主权，要求地方对债务自负其责，甚至强调不救助，有悖法理。但如果面向未来，只要能建构完善 的法律制度，中央与地方财政分立、预算自主，即便是单一制体制下也并非不可能（熊伟，2014:61-68）。

　　地方预算自主权要求的不只是独立履行预算程序，更重要的是，在法律授权范围内，地方可以自主组织预算收入，自主安排预算支出，自主进行预算管 理，也需要自主承担法律责任。这样的自主空间已经超过了预算本身，覆盖了地方财政的方方面面，实际上就是财政自治（戴小明，2001：19-25）。在中 国目前的宪制模式下，结合分税制改革的要求，只要中央与地方事权能法定，并区分二者的财政支出责任，合理设计转移支付制度，地方的财力和财权将会清晰，财 政责任也会因此明确。之所以要求通过立法，而不是国务院的行政法规或决定，就是希望建立稳定权威的规则体系，让地方摆脱中央的不当干涉，自主决定其预算与 财政问题。

　　当然，尽管“一级政府一级预算”，但每一级地方未必享有同等法律地位。现行分税制方案所涉及的分权，只落实到中央与省，省以下地方政府并没有独 立的地位，其财政权取决于省级政府。即便将来制定财政收支划分法，明确每一级政府的财政权限，也不大可能让每一级地方享有同等地位。例如，可以考虑，省级 政府享有开征新税的权力，地级市政府享有开征政府性基金的权力，县级政府享有征收行政事业性收费的权力。至于举债权，虽然目前《预算法》所做的控制有其必 要性。但是，随着地方财政的健全以及债券市场的完善，作为地方预算权的一部分，举债权逐渐下放应该是趋势。与此同时，为防止财政风险扩散，可以引入政府破 产偿债机制，要求地方政府自担责任。

　　四、地方政府预算自主权的界限

　　探讨地方政府的预算自主权，必然涉及我国单一制宪制模式。和一般单一制国家不同，我国地方政府的设立和职权直接由宪法规定，“一级政府一级预 算”的法源也是宪法。国家实行中央统一领导下充分发挥地方积极性主动性原则，地方政府既向地方权力机关负责，受其监督，也受中央政府领导，听其指挥。从实 际的执行来看，前者属于民主成分，后者属于集中机制，民主集中制在央地关系中得到体现（马岭，2013:2-14）。也正是因为如此，在探讨地方政府的预 算自主权时，不可以忘记设定法律界限。既然《宪法》赋予国务院领导地方政府的职责，赋予全国人大监督地方人大的职责，地方预算的编制、审批、执行和监督， 就不可能随心所欲。

　　在《宪法》的指导下，地方预算必须遵守中央制定的法律。现在的《预算法》，将来的政府间收支划分法、财政转移支付法，都将成为地方预算的行为准 则，对地方预算既是授权也是限制，既是约束也是保护。例如，政府的收支划分法定后，事权与财政支出责任对应，地方的事权明确，财政收入渠道稳定，财政支出 范围自然清晰。如果要求地方代为履行中央事权，中央则需转移支付相关费用，不允许“中央请客、地方买单”。中央对地方财政事务的干预，如批准地方举债、规 范地方支出的标准和程序、启动财政监督机制，必须在法律允许的范围内。相比国务院直接决定地方财政事务，这种法治模式体现了地方参与，具有稳定性、权威性 和可预测性，更加有利于国家治理能力的提升。

　　在立法过程中，基于宪政制度、历史传统、现实国情，到底能赋予地方多大的预算自主，需要妥善衡量。联邦制国家的做法不同于单一制国家；单一制国 家里，地方自治又不同于中央集权。我国形式上不实行自治，但又早已不是中央集权制，而是一种分权模式。只不过，关于怎么分权，我国还未找到有效路径。例 如，在财政收入方面，除了中央明确允许的财源，地方能否开征地方税？这方面我国一直非常保守，担心影响全国统一市场的形成。在财政支出方面，受民主集中制 观念所致，中央通过法律、行政法规、部门规章，甚至规范性文件，对地方的工资福利、行政费用、办公用房、楼堂馆所、政府采购、财政投资等，都提出了很多约 束性或指导性标准。可见，即便确认地方预算自主权，事实上，地方权力的大小仍然取决于中央。

　　基于财政自治的设想，地方能否在预算收入方面拥有更大的自主空间？能否自主决定开支标准和程序？能否根据财政需要自行举借债务？笔者认为，对于 具有外溢效应的收入形式，如增值税、所得税等，的确应该中央统一立法。但是，纯粹地方性的收入形式，如房地产税，可以交由地方自主决定。即便是中央立法的 项目，在税率或扣除方面设计一些弹性，让地方相机决定，也是不错的选择。至于财政支出，如果纯属地方事权，一般都应由地方决定，没有必要中央审批。举债方 面，由于目前地方财政地位不明，内部机制不完善，中央可以施加必要控制。但是，举债本身是市场行为，应更多发挥市场的作用，同时通过完善的法律建构，确认 地方对债务自主负责，中央只在特殊情况下予以救助（陈斌，2013）。

　　总之，在我国现行体制下，在处理地方预算问题时，虽然必须承认地方权力的有限性，地方只能在法律授权范围内行事，但是，一旦授权范围明确，地方拥有充分的自由空间，可以自主决定。在具体问题上，中央可以影响地方，但不能强制地方执行。

　　作者为武汉大学法学院教授