财政转移支付制度，是指因各级政府收入能力和支出需求的不一致，依法律规定保障政府间财政资金的合法、有效转移，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实 行的一种财政平衡制度。政府间财政转移支付，通常是政府间财政资金的无偿流动，大部分情况为上级政府对下级政府的资金转移，有时也包括下级政府对上级政府 以及地方政府之间的资金转移。从各国的情况来看，上级政府对下级政府的转移支付比较普遍，称为纵向的转移支付。

       根据转移支付的目的不同，可以将其分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是不附加任何条件的转移支付，接受资金的政府可以根据其自身的意愿自 由使用资金。这种转移支付的目的在于平衡政府间财政能力。专项转移支付是附件一定条件的转移支付，接受资金的政府必须将资金用于规定的用途，而且支付资金 的政府往往要求接受方提供配套资金，这种转移支付的目的在于实现特定的政治、经济目标或者完成某一专项任务。在我国，中央与地方政府之间财政转移支付的形 式主要有两大类，即一般性转移支付和专项转移支付。

       我国财政实践中存在大量的财政转移支付现象，涉及金额也十分巨大，2015年财政预算报告中，中央对地方转移支付达到5万多亿元，很难想象我国如此庞大的财政资金支付，至今还没有一部完整的法律对其进行规范控制。

       我国的财政转移支付制度建立在1994年实行的分税制财政管理体制基础上，但财政转移支付立法很不完善。除了《预算法》第16条的概要式规定外，现行财政 转移支付的主要规范依据是财政部先后发布的《2003年农村税费改革中中央对地方转移支付办法》《2008年中央对地方一般性转移支付办法》《2012年 中央对地方均衡性转移支付办法》等。因此，在全面推进依法治国的进程中，需要凝聚共识，尽快制定《财政转移支付法》。

       现行财政转移支付立法的主要问题

       第一，政府间事权、财权划分不清。事权是各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收 入、安排财政支出的权力。目前，在上下级政府之间，很多事项没有厘清，诸多本应由地方财政负担的支出却由中央政府承担，而不少本应由中央财政负担的支出， 却推给地方财政。

       第二，转移支付资金的分配不规范，缺乏合理标准。我国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现，由于这种横向转移过程与中央政府 直接增加可用财力相向而行，因而对这部分增加财力是用于中央本身开支还是用于补助某些经济不发达地区，在认识上并不完全一致。在财力转移上，资金的分配缺 乏科学依据，要么根据基数法，要么根据主观判断，而不是依据一套规范的计算程序和公式来分配。

       第三 ，转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决。现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级财政流动的现 象，不利于提高财政资金的使用效率。中央对地方的专项拨款补助缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与事权划分的原则不相适应。此外，财政补助分配的 透明度不高，随意性较大。

       第四，财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性。我国现行政府间财政转移支付制度主要依据财政部发布的《办法》，属于行政规章，权威性不够。立法层次低会导致制度的稳定性差，立法的科学性和民主性难以保证，制约着我国财政转移支付立法的完善。

       我国财政转移支付立法的进路

       十二届全国人大三次会议审议通过的新《立法法》中，为财政转移支付立法提供了法律依据。新《立法法》第八条第六项规定“税种的设立、税率的确定和税收征收 管理等税收基本制度”只能制定法律；第7项规定“对非国有财产的征收、征用”只能制定法律；第9项规定“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制 度”也只能制定法律。这是从税收法定到预算法定，再到财政法定的逻辑。新《立法法》强调财政法定原则，即财政基本制度应当制定法律，而财政转移支付制度属 于财政基本制度范畴，因此，我国应当加快财政转移支付立法，解决无法可依的现状。

       当前我国制定《财政转移支付法》须着重明确和解决以下问题：

       第一，明确立法宗旨。财政转移支付立法的宗旨在于规范政府的财政转移支付行为，促进财政转移支付资金分配和使用的公开、公平和公正，提高财政转移支付资金使用的效率，实现各地公共服务水平均等化。

       第二，优化转移支付结构。以促进基本公共服务均等化为原则，提高整个转移支付体系的均等化水平，妥当处理一般性转移支付和专项转移支付的结构比例。对于专项转移支付，也须考虑均等化因素。

       第三，清理整合，并规范专项转移支付项目的设置。要严格控制新增项目，同时结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目。将中央和地方现有转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类和保留类四种。

       第四，提高转移支付管理的透明度。提高透明度有利于加强对转移支付分配、使用的全过程监管，完善转移支付管理制度。每一项转移支付项目的设立、审批和分 配，要做到有合理明确的分配依据和操作程序，坚持公开、透明、效率的原则。除了涉密事项外，财政转移支付项目资金管理应当做到公开透明。

       第五，建立科学的财政转移支付额度判定标准。简化与完善财政转移支付的法定形式，在财政转移支付额度上适宜采用“因素法”。“因素法”是国际通行的做法，这有利于提高转移支付制度的效率，规范中央与地方之间的财政关系，提高转移支付的科学性。

       此外，可以考虑在各级政府中设立跨部门的财政转移支付委员会；在立法时应当注意法律责任条款的设立，以保证法律的严肃性和可执行性。