在“四个全面”的宏伟路线图中，预算是至关重要的一环。而现代预算制度的要义在于树立现代预算观念，实现从“管理型预算”向“治理型预算”的转轨， 特别是要加强预算法律主体的开放性和制衡性（蒋悟真，2011：146）。申言之，国家治理的核心要义在于公权力与私权利的良性互动，而公权力内部运行的 有序、协调，以及私权利介入公权力运作的渠道之畅通，则是此处“良性互动”实现的“两翼”。就前者而言，指向的是人大和政府在预算场域的权义责配置；就后 者而言，指向的是公民在预算编制、审批等过程中的有序参与。正如库斯曼（1991）所言：“治理意味着国家、社会和市场以新方式互动，以应付日益增长的社 会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”一部预算良法的出台及落实，能够对国家治理结构中的人大、政府、公民等主体都产生根本性的影响，从而综 合、系统地改进整个治理体系。

　　一、人大层面：更加强大的民主权力

　　“政府花钱，议会审批”是市场经济和民主法治国家的普遍做法（刘剑文，2014：19）。由于财政资金是绝大多数政府行为的起点，预算决定和反 映了政府活动的范围和形式，所以如果能控制住预算，也就控制住了政府。正如汉密尔顿（1980）所言：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预 算的权力被认为是最完善的和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”而我国对财政 权的合理配置和有效规范，关键点也正在于“做实”全国人大，使其在财政领域更好地发挥作为最高立法机关和最高权力机关的应有作用，更为有效地行使决定权和 监督权（蔡定剑，2003：364）。

　　审视新《预算法》，其对于人大在预算权配置中地位的提升，表现得较为突出。新法将立法宗旨从“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”，不再把预 算当做政府进行经济管理和宏观调控的工具，而是将其视为规范政府行为的工具，彰显了由“国家财政”发展为“公共财政”的巨大进步（刘剑文、陈立 诚，2014：23）。例如，新《预算法》明确了预算的拘束力与执行力，要求政府未经预算批准则不得开支，该法第十三条明确规定：“经人民代表大会批准的 预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”又如，新法规定政府的全部收入和支出 都纳入预算，实行全口径预算管理，并且对于预算编制提出了更高、更细的要求，这直接指向的是当下预算编制过粗，以致人大代表看不明白、从而难以真正发挥审 批权的弊端；再如，强化了人大对预算的初步审查制度，规定“人大有关专门委员会的初步审查意见和常委会有关工作机构的研究意见，以及政府财政部门对上述意 见反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表”。这些都是可喜的进步。

　　进一步看，强化人大对政府预算的实质性的审查、批准和监督权力，有助于促进民主政治的良好运行（朱大旗，2014：13）。概言之，人大预算权 的增强不仅使得人大在预算问题上占据主动权，全面地介入各预算环节，而且还提供了延长人大会期、调整人大议事日程、优化人大代表结构、壮大人大组成机构的 契机，进而使得人大在预算以外的其他国家治理问题上也能起到主导作用。比如，多位财税法学者建议，应增加全国人大常委会预算工委的工作人员编制，并可在全 国人大下专门设立预算委员会，成为像美国国会专业委员会那样的常设的、专业的预算管理监督机构，从而更好地便于人大监督预算。同时，在《预算法》修改被反 复讨论的过程中，人大的预算权问题得到了一次次的强调，这极大地提升了人大在民主制度中的地位，也使越来越多的人大代表认识到自己所担负的预算民主职责。 在《预算法》修改完成之后，以此为新的起点，我们有理由期待人大在实践中以更加积极的、更加专业化的态度不断探索、且更加积极地行使民主监督权力，也期待 我国的代议制民主更加成熟、稳健、有力。

　　二、政府层面：更具公共性的财政行为

　　政府运用国家权力、调动财政资金，相较于个人劳动力，能对生产力的发展产生更大的作用，但是决策机制和决策集团内生具有不确定性、自我膨胀性。 因此，强大的政府权力之于生产力发展而言是一把“双刃剑”。正如诺斯（1992）所言：“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是认为的经济 衰退根源。”我国过去的一个阶段中，财税法的经济功能被过度强调甚至发生曲解，很多时候人们只看到了其中的宏观调控方面，在实践中也往往被异化为“经济增 长至上”。但是，在强调多中心、公私协作的“治理”新机制下，政府应当改变过去包办一切的做法，扮演“掌舵而不是划桨的角色”（罗 伊，2011：358）。应当看到，国家干预并不是万能的，市场会失灵，政府同样会失灵。我们要用好政府与市场这两个资源配置系统，并且政府的干预应当以 市场为基础（管斌，2010：96）。也正因为如此，才需要用预算法治的内在理性界定政府预算权力的疆域和规则，促其迸发出更加强大的生产力。

　　修改后的《预算法》根据各预算主体的特征和应然地位，合理确定了政府的预算活动，其对政府预算权的制度性和法治化监督，使得政府在受到约束的前 提下充分行使自身职能，为公共财政的实现发挥了巨大作用。具体说，其一，促进政府科学、高效地配置和使用公共资金，减少了财政资金的浪费、私用和腐败。无 论是预算审批、预算公开，还是严惩“小金库”、削减“三公”经费，都意味着政府将以最大限度地使用财政资金满足社会公众的需要作为预算目标，提高财政资金 收支项目的实施绩效，减少任何偏离公共利益最大化的资金滥用行为。其二，推动政府职能的转变，使其处理好政府与市场的关系（林毅夫，2014：19）。 《预算法》删除了原先立法宗旨中“加强国家宏观调控”的条款，在公共预算、公共财政的语境下进行制度建设，这意味着政府应当避免过度使用宏观调控手段来干 预市场和经济，避免在理应由市场发挥资源配置的基础性作用的领域内越俎代庖，同时应更好地使用财政资金满足人民的公共需要，致力于建设服务型政府。唯此， 我国当前政府“越位”和“缺位”并存的局面便可改观。其三，提高政府的预算管理效率。修改后的《预算法》重视对政府权力的约束，但这并不意味着政府在预算 问题上碌碌无为，相反的，约束政府从另一面向上看，正是为了保证政府在不逾越法治的前提下更有作为、更具现代化地施政。随着预算及资金划拨的机制、程序和 技术等日趋先进，政府能够更加科学地编制预算、便捷地执行预算（马骏，2004：1）。其四，让政府成为一个更负责任、更得民心的政府。政府遵循《预算 法》开展预算活动，接受人大和社会公众的监督，并就违法行为承担法律责任，这在一定程度上有利于使政府的财政收支活动得到民众的自觉遵从和信任，塑造人民 心中基于本能的认可而产生的法律忠诚与政治忠诚，从而缓解社会冲突，树立清廉、负责的政府形象。

　　三、公民层面：更加深入的公众参与

　　“治理”模式与传统的“统治”或“管理”模式存在较大区别。“统治”模式强调的是自上而下的绝对权威，主要表现为国家和社会成员间管理与服从的 关系。而“治理”模式则更强调柔性权力，努力在公私之间形成一种合作、协商、伙伴关系（王锡锌，2007：90）。从理论上讲，在公共预算的实体成果方 面，通过充分的公开和有序的参与机制，依法引导不同的利益在一个公平的平台上进行博弈和妥协，最终制定一个能够权衡利弊、均衡各方民意的合理方案，可以使 预算案最大可能地反映公民的呼声和需要，避免预算执行中不同利益相关方对立所产生的长时间内耗，也可以在交流和沟通中激发新的合作方式、寻找新的解决方 案，减去了在非预算法治环境下可能存在的摩擦成本，从而为全面的财税体制改革奠定基石与吹响号角。

　　新《预算法》较好地体现了治理理念，用更多的篇幅、更大的力道来描述预算过程中的公民，鼓励预算公开基础上的公众参与，努力让公众成为“变革的 能动的参加者，不是指令或自主配给的被动的、顺从的接受者。”（阿玛蒂亚·森，2002：276）具体来说：新法首次明确将“预算公开”写入法律规定，规 定“预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表”，如非涉秘则一律向社会公开，且对预算公开的责任主体、重点事项和具体时限等作了具体要求。预算公 开的法治化，实际上也是对公民预算监督权的保障；在此基础上，新《预算法》还直接将公民引入预算过程中，作为独立的主体，如该法第九十一条规定：“公民、 法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告；接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。” 这即可视为公众参与、监督预算过程的一个法律通道。同时，还规定县、乡两级人大应当组织人民代表在审查预算草案前“听取选民和社会各界的意见”，这也为实 践中已开展尝试的参与式预算提供了法律依据。

　　在公民权利的持续行使方面，宪法赋予公民的知情权、参与权和监督权得到了真切的实现，公众参与不再只是单单停留在纸面上的美好幻想，而是跃动成 为鲜活生动的政治实践。只有经由民主的实践和学习，公民的民主意识才会不断清晰，民主素养才会不断养成，民主能力才会不断强大。所以，不管是基层、小区域 内的公民直接参与预算编制，还是较大范围内的公民对预算发表建议和意见，都是因地制宜的、很好的民主尝试。而且严格地说，公民参与和监督的对象不只是针对 政府的预算行为，还包括对人大履职的再监督。尤其是在当前我国各级人大预算监督较为乏力、但公众预算参与已有较多成果的情况下，我们不仅要逐步加强人大建 设，还要调动和发挥来自社会的民主力量，形成对预算权体系的外部平衡，这是预算治理的现实所需，也是达致预算法治必由之路。

　　“改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度。”（王绍光、马骏，2011：5）预算作为连接 着国家与国民、国民与国民的纽带，是国家治理的中枢环节。历史经验也已表明，随着现代预算制度的建立和完善，国家治理也将变得更加高效而且负责。在我国国 家治理现代化的历史进程中，建立并完善以法治为内核的现代预算制度至为重要。经由此，便可理顺人大、政府与公民等多方主体之间的关系，促使国家和纳税人形 成合作、互信的新型财税文化。

　　作者为北京大学法学院教授