【税收热点】

       新立法法为什么将税收法定列为单独一项，并将位置提前？怎么看待我国长期存在的税收立法级次低、税收授权立法现象？如何实现“在2020年之前，全面落实税收法定原则”的总目标？

       【专家视角】

       从发展观的视角看，国家治理体系是不断修补、反复调试和日臻完善的动态过程。它并非一劳永逸的静止理想状态，而主要表现为特定时代情境下努力接近某种 治国理想状态的鲜活实践。在2015年全国“两会”中，立法法的修订，引起社会各界的广泛关注和热议，大大增进了纳税人对财税法治重要性的认识，推进了财 税民主和法治进程。这些新进展向我们展示了“真实的治理”、“看得见的治理”，可以称得上是比较成功的财税法治实践。

       税收法定的现实价值

       税收法定有助于形成具有约束力和执行力的硬性规则。在财政收入层面，税收作为现代政府的主要财源，实现了财富从市场主体向国家的转移。这固然是“文明 的对价”和纳税人“不得不承受之痛”，但征税权如果行使任性，很容易造成对私人财产权的过度介入。可见，税收法定原则对于保证征税行为合理、合法和合宪至 为关键，这也正是新立法法将其列为单独一项、且位置靠前的原因所在。

       税收法定有助于唤醒纳税人的权利意识、提高其民主能力。宪法中的“人民当家作主”，落实到财税领域，则要求财政收入和支出决策应当由人民及其民主选举 产生的代表来完成。近年来，我国的财税民主建设取得了较显著的成果，纳税人越来越重视维护自身的财产权利，积极行使财税民主参与权的热情不断高涨。在此番 财税热点事件中，税收法定之所以能以相对全面的姿态写入新立法法，与各方面的民主努力须臾不可分割。其中包括人大代表更加负责地传递民意、建言献策，媒体 更加及时地传播咨询、汇集意见、沟通上下，专家学者更加尽力地贡献专业知识和学术智慧，社会公众热切支持税收法定，人大秉持科学立法、民主立法的立场尊重 和回应民众诉求。由此，多元化的治理主体逐渐找到自己在民主社会中的妥适位置，促进了公共领域治理向良性发展。

       税收立法中人大与政府的权力配置

       要实现在2020年之前，全面落实税收法定原则的总目标，须合理配置中央人大、地方人大与政府之间的税收立法权。

       发挥人大主导税收立法的作用。反思我国税收立法现状，在法律形式上，只有个人所得税法、企业所得税法、车船税法及税收征管法，其余15个税种和其他税 收事项多由行政法规、部门规章或者规范性文件规定。鉴于此，应当“存量”与“增量”并重，按照迫切和难易程度全国人大及其常委会将税种条例、暂行条例上升 为法律，而且未来可能进行的房地产税、资源税等税制改革须贯彻“立法先行”的法治思路。同时，依循财政分权理念，很多单一制国家都赋予地方代议制机关以适 当的税收立法权。考虑到我国税权集中程度较高、地方自主财源匮乏，理应让地方人大及其常委会享有更多的对地方税的立法权，比如法律可设定浮动税率，再由各 地制定地方性法规选择本地区的具体税率。

       规范和监督授权立法，分步解决税收授权立法的历史遗留问题。由于法律的不完备性和行政机关的专业性、灵活性，授权国务院“根据实际需要”先制定税收行 政法规确有必要。新立法法第十条至第十二条对授权立法作出了更详实的规定，比如“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决 定应当遵循的原则”、授权期限一般“不得超过五年”、“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况”、被授权机关不得 转授权等，这些规定自当适用于税收领域。诚然，我国长期存在税收立法级次过低等弊病，但这并不表明授权立法本身与税收法定相悖离。不应矫枉过正、一味排斥 所有的税收授权立法，而应以立法法为准规范、监督和严控授权立法，并在完成税种法律体系的基础上择机废止1985年授权决定，从而保证政府享有必要且适度 的税收决策权力。

       税收法治进程中税收执法的定位

       如果说税收法定和税收公平侧重于制定“形实兼备”的税收良法，那么，良法离不开规范的执行，税收执法与税收立法同样构成税收法治体系的重要环节。极而 言之，依法稽征其实也是税收法定原则的因素之一，即税务机关不得违反税收法律和经依法授权制定的行政法规的规定，擅自作出“税收开征、停征以及减税、免 税、退税、补税”等决定。而且，面对纷繁复杂、新情况层出不穷的现代税收实践，税收法治还要求，税务机关应当在行使行政裁量权时符合比例原则、程序正义等 标准，并着力简政放权，为纳税人提供更多的服务和便利。

       尽管如前所示，我国当前税收立法尚不规范，但这不意味着税收执法活动可以脱离于此、向无规则“逃逸”。在全面落实税收法定的进路中，制定更具权威性、 民主性的法律以供税务机关执行是大势所趋，也是一个需要投入较长时间的过程。鉴于这种现实条件，税务机关应当坚持动态的、发展着的法治观念，在严格执行现 行税收法律规范并尽量依照法治标准完善自身工作的同时，迅速跟进税收立法的最新动向和税收法治的最新要求，以形成时刻与民意共鸣、与法治同行、与时代并进 的税收执法局面。

       总而言之，本次全国“两会”中税收法定引发的社会讨论，加上已经完成的预算法修改和即将进行的税收征管法修改等，无不彰显出财税法治和财税民主的要 义。当然，仅有立法法文本中的“税率法定”还远远不够，税收法定需要明确规定、更需要实际贯彻。“往者不可谏，来者犹可追”，我国的财税法治正在路上，这 是“真实的治理”体验，是每个纳税人都看得见、感知得到的治理现代化过程。

       作者单位：北京大学法学院