摘要：“预算公开”是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开[1]。笔者认为，预算公开的民主性和政府权力间实际形成了一种张力关系，这使得预算公开可以有力地制衡政府权力。

       具体而言，预算公开得以写入新《预算法》，主要由政府“自上而下”推动完成，是财政部、各部门以及各级政府推进预算改革过程中大量实践经验的成果。但由于我国特殊的国情和政府主导改革的弊端，改革过程中亦出现了诸多与人们预期不匹配的现象。可以想见，当整体的权力结构和政治架构并无改进时，指望通过预算改革实现财政的根本转折，解决政府权力的民主性和法治性问题是不切实际的，甚至改革本身的可持续性也值得怀疑。

       笔者认为，要推动预算公开改革更深入地进行，应重新确定“预算公开”的地位。预算公开绝非信息公开那么简单，它蕴含着深远的政治意义——能从源头上限制政府权力，遏制寻租和腐败；且能在某种程度上确实有利于社会主义民主政治建设。全国人大财经委副主任委员吴晓灵认为，预算公开改革不是技术问题，而是政治决心问题，是敢不敢公开、愿不愿意公开接受人民监督的问题。[2]财政部部长楼继伟也强调，公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设法治政府、责任政府的需要，也是反腐倡廉建设的需要[3]。因此，“预算公开”入法可以说是是当代民主政治的新起点，发出了改革的第一声“枪响”。

       关键词：预算公开 ；政府权力 ；民主政治

       一、背景：“预算公开”改革由政府“自上而下”推动

       此处笔者对“上”和“下”的定义分别是“代表国家行使行政管理权力的政府”和“代表人民行使立法权的立法机关”。因此，说“‘预算公开’改革主要由财政部、各部门以及各级政府‘自上而下’推动完成”，是指改革中的多数举措都没有立法的规定，也没有大人的授权，完全是政府内部的自主创新；中国政府一直扮演着改革的倡导者和推动者的角色，“预算公开”改革也不例外。

       （一）改革的中国路径

       在典型的市场经济国家中，公共预算是在市场经济成熟的过程中逐步形成并完善的，大致遵循了一个自然演进的生成与发展轨迹。而我国的财政预算制度最初构建在计划经济基础之上，而后在经济转型和政府职能转换过程中，逐步推行了以市场化为指向的预算改革。中外预算改革的背景差异，决定了我国预算公开制度的演进过程具有独特的特征，而这些特征构成了了整个改革中的现实约束条件和内生动力机制[4]。

       具体而言，宪政国家一般将预算公开改革起点定在代议机关，由代议机关通过立法和授权实现。但中国的代议机关人民代表大会难以担起推动改革的重任：一是人大代表的 产生缺乏有效的选举，难谓代表了人民的诉求和利益；二是人大代表自身缺乏专业知识，又没有聘请专家协助的惯例，很难做出科学、合理的改革决策。相较于人大，政府显然掌握着更为专业的知识和全面的信息，并且也因为人大一贯的“空白支票式授权”而享有极大的能动性，不难理解缘何中国在预算公开改革中选择了一条以政府为主导的路径。

       需说明的是，随着我国经济社会发展和民主政治的推进，民间的力量也在一定程度上推动了预算公开的进程。如广州市部门预算的公开在很大程度上得益于中国推动预算透明改革“第一人”吴君亮及其所率领的团队的驱动；来自北京大学、清华大学、中央财经大学和上海财经大学等高等院校在内的诸多学者也从理论和政策等方面对我国的预算改革提出了宝贵的可行建议[5]。然而，就过去的经验而言，民间力量要想推动改革，更多时候还是只能通过影响政府实现。

       （二）改革的中国实践

       为了使笔者在前文的论述更为直观，此处附上两张不完全归纳表格，分别呈现中央和地方各级政府为所做的重大预算公开改革实践[6]。

       表 1 ：中央政府预算公开重大改革时间表

       时间

       改革内容

       2009 年

       国务院首次公开经全国人大批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出、中央对地方税收返还和转移支付等四张预算表

       2010年

       财政部在上一年的基础上，又增加了中央财政国债余额情况表、中央政府性基金收入预算表、中央本级政府性基金支出预算表、中央对地方政府性基金转移支付预算表、中央国有资本经营预算支出表、2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表等八张表格

       国土资源部、科技部等74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表

       2011年

       中央公共财政预算支出中部分重点支出公开到项级科目

       报送全国人大审查部门预算的98个中央部门，都要公开经全国人大审查批准的部门预算

       2012年

       中央部门决算公开表格统一由两张增加至六张，公开内容更加详细

       为了便于理解，除公开有关表格数据外，还对部门职能、机构设置、预决算增减变化的原因进行了说明，对专业性较强的预决算名词进行了解释

       中央部门“三公”经费、行政经费首次随部门决算一并向社会公开

       2013年

       财政部在《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》中首次对地方政府的财政公开做法提出了指导性的规定

       表 2：地方各级政府预算公开重大改革时间表

       时间

       改革内容

       2005年

       浙江温岭市新河镇进行参与式预算试验

       2007年

       江苏无锡和黑龙江哈尔滨等城市也相继在区、街道进行参与式预算试点

       2008年起

       上海市闵行区连续两年组织预算听证会

       2009年

       广州市公开了114个政府部门、近300亿元的政府财政预算

       2010年

       四川巴中市白庙乡将工业务费在网上公开，细到仅1.5元的购买信纸费，被称作“全裸第一乡镇”

       2011年

       北京市公开预算部门扩大至57个，涵盖了除涉密部门外的所有政府部门和直属机构，公开内容首次增加了更详细的“项目支出预算情况表”

       2012年

       上海市将本级财政支出预算中的教育、科技、农林水事务等重点支出科目细化公开到“项”级，扩大市级部门预算和“三公”经费预算的公开范围

       二、问题：“预算公开”的困境与政府主导改革的弊端

       几年来，尽管政府对预算公开改革投入力度之大，覆盖面之广，前所未有；改革也确实取得了一定的效果：政府浪费腐败之风有所遏制，预算信息日益公开，财政透明渐次提高，还为进一步实现人民通过预算对财政的控制，从制度上、观念上和技术上提供了契机。但改革中总还是存在一些与人们的预期不符的现象。究其原因，无疑，政府通过自我削权的方式推进改革，在前期阶段、局部地区会产生良好效果；但当改革进入深水区，真正触及利益集团的既得利益时，改革往往陷入被动。“三公”消费规模庞大、国家机关的楼宇极尽奢华、公共工程重复建设以及政府官员贪污腐败等问题一直无法得到根治就是最好的证明[7]。可见，政府本身的改革存在弊端；以《预算法》的修改为例，第十、十一届人大常委都将《预算法》的修改纳入计划，但是修订进程却是一拖再拖。

       （一）“预算公开”的困境与原因

       下面笔者将分别就《预算法》修改前“预算公开”制度的实施困境和原因作具体分析。

       1、重经济而轻政治、法治

       实际上，“重经济而轻政治、法治”的问题并不局限于预算改革领域，而是整个中国公共财政改革的“通病”：改革重在优化财政支出结构、推行民生财政，但忽视了公共财政的政治属性，淡化了其法治属性和保障，也湮灭了其权力约束功能[8]。后果就是，财税领域的法治化程度严重不足，充斥着大量法规、部门规章、条例、决定等；为数不多的几部法律也是“年久失修”，早已无法适用我国现有的社会主义市场经济财政体制。当改革进入深水区时，政府已无法产生足够的自我约束动力，若再欠缺来自法治的外在动力和压力，后果极可能是改革的变形和走样，最终导向权力滥用和腐败。

       以《预算法》为例，很多学者都认为，受到当时公民权保障受重视程度和整体水平的限制，旧《预算法》更像是一部预算编制法，仅规定预算编制和审批的程序，而未确立公民的预算知情权——没有规定公民究竟可以通过哪些方式在预算活动中实现其知情权，甚至没有保障公民预算知情权的理念，不可避免地导致了公民预算知情权保障无法可依[9]。尽管《政府信息公开条例》部分内容可作为“预算公开”的依据，但作为一部行政法规，其权威性并不强，对各级政府的约束力度也相当有限。公开与否、公开什么、如何公开，往往都是政府的“一言堂”，“预算公开”难谓落实。

       2、公开程度有限

       这里“程度有限”包括三方面问题：预算信息笼统而不精细、晦涩而难懂、公开范围不完整。

       首先，预算信息笼统而不精细。尽管预算信息公开了，但只能看到笼统的收支数字，社会公众还是无法对政府的财政行为进行监督。最典型的例证就是，政府预算会计科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前多数政府部门在公布预算时只反映到“类”，部分反映到“款”，极少数到“项”，其他信息则基本不予反映；公众无法了解资金的具体用途，就给政府在执行中“挪用”资金提供了便利。

       其次，预算信息晦涩而不通俗。如果公众看不懂，参与和监督也无从谈起，预算公开的初衷将无法实现。现代政府，尤其是中国这样管理职能巨大而庞杂的政府，各类预算信息交错关联，还涉及到繁杂的账目及非常专业的问题，一般公众看不懂预算报告，是很正常的事情。但“难看懂”不能成为阻碍预算公开落实的理由，关键要看政府是否有决心，是否真的愿意接受民众监督。出现此问题，主要是因为不少政府是被动甚至被迫公开预算，实际上却认为公众是否能读懂预算报告与他们无关，甚至有些内容是故意不想让人知道，害怕被揪出问题，承担责任。

       最后，公开范围不完整。财政信息公开的完整性要求公开的财政信息应覆盖政府活动的全部范围和内容。但长期以来，我国大量财政资金是游离于预算之外的；目前尚未形成完整的政府财务报告制度，政府财务信息散见于各种报告、计划之中，而预算公开的范围只涉及其中某些部分。

       3、以保密为由不公开

       《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》汇总了2009年来各省拒绝公开预算的理由，其中以“国家秘密”居多。依照《政府信息公开条例》的规定，行政机关在公开政府信息前应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查；行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。而现行《中华人民共和国保守国家秘密法》没有对财政信息是否包括在国家秘密范围中做明确规定[10]。因此，财政信息是否属于国家秘密完全成为由行政机关自主决定的事情，这就为现实中政府部门以“国家秘密”为借口拒绝公开财政信息提供了正当的法律依据。

       举数例为证。2008年5月，北京大学法学院三位教授向北京市发改委提出申请，要求公开首都机场高速公路的投资总额等信息，遭到拒绝；2009年，律师严义明在 “两会”前致信发改委和财政部，要求提前公布4万亿刺激经济计划和2009年预算，遭到拒绝；2011年，北京大学法学院三名博士向财政部提交申请，要求故宫博物院就门票的收支信息进行公开，同样遭到拒绝[11]。显然，政府的举措已经架空了《政府信息公开法》中有关财政信息公开的规定，说明现行法律对于“财政信息公开”与“保守国家秘密”之间的紧张关系还缺少妥善的处理机制。

       4、怠于公开

       国务院2011 年3月常务会议决定，6月全国人大常委会审查批准中央决算草案后，98个中央部门要公开本部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况，接受社会监督。然而，最后按照国务院要求在6月底之前公布的只有科技部一家，其余部门都是在7月之后公布的，严格说来都属于超时违规。而且各部门在公布的口径、范围、方式、内容的详略和是否回应民众的质疑以及数据的真实性等方面存在许多不尽如人意之处。在地方政府层面，虽然国务院常务会议要求地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，做好“三公”经费的公开工作，但直到2011年底，只有北京、上海、陕西3个省级政府公布了“三公”经费。

       部门、各级政府之所以有令不行、怠于公开，原因在于政府公开预算信息的动力不足。具体而言，一是受到长期以来的封建专制“官本位”思想的影响，认为“政府处于权威地位，大众服从于这种权威”，缺少服务意识；而且认为政府预算是“国家秘密”，普通百姓没有权利知道，将政府和人民置于对立面上。更重要的是，相关法律对政府公开预算信息没有刚性的、明确的、具体的义务性规定，也缺少对不公开预算信息的政府和相关人员的行政追责和司法追责机制。

       5、公开虚假预算信息

       预算公开中还有一类问题是，政府公开虚假的预算信息。这里提到的“虚假”分两种情况，一是政府部门故意多报或者少报预算经费，二是政府部门在随后执行的过程中随意改变预算内容。实际上，由于我国公共财政预算执行灵活性较大，缺乏“先预算后花钱”的观念和规范制度，公开虚假预算信息在实践中经常发生。造成这种现象的原因是包括人大监督权的虚置和公众参与的不足。

       首先，人大在预算编制、审批和执行的过程中的监督作用非常有限。人大代表只有在人大会议上才能看到中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告，加之用于审议的时间过短，会议上需要讨论的事情又非常繁杂，导致人大代表在会上难以对预算报告做深入细致的审查。而在地方，由于人大代表往往缺乏必要的审查知识，地方政府也不配合审查，预算审查这一专业性较强的工作常流于形式。

       其次，预算编制、审批和执行的过程中缺少公众参与机制。一方面，预算公开是公众参与的前提；另一方面，公众参与反过来也可以促进预算公开。就我国实情而言，在预算编制、审批和执行整个过程中公众参与的环节和所能发挥的所用都十分有限。一旦缺少社会和公众的监督，政府随意改变预算的现象就不可避免地会发生。以预算编制为例，目前预算编制环节并不向社会公众公开，更不可能征求社会的意见，因此公众无从了解编制的过程，进而也无法判断预算信息的合理性和真实性。

       此外，除人大、社会对预算监督不力外，虚假预算信息的出现也与旧《预算法》未就预算监督的主体、原则、范围、程序等做出详细规定有关。

       6、各地公开情况差异较大

       《2014年中国市级财政透明度研究》课题组通过对全国所有的285家地级市政府（三沙市除外）和4家直辖市政府在窗口期（2014年1月15日-6月15日）中财政公开情况的考察，就全口径财政透明度指标体系最为重要的部分“市级政府预算与预算执行情况”进行了实证研究，结果如下[12]：

       在全部289个城市中，有270个市政府对本市的财政报告有一定程度的公开，所有市政府平均得分占该部分满分的28.52%；其中31个市政府得分达到该部分满分的60%，只有5个市政府得分达到了该部分满分的80%。课题小组得出结论，在财政公开最重要的一环上，大多数市政府在公开的全面性上仍亟需加强；该实证结果也反映了2013年8月规定有地方政府的财政公开做法指导规范的《财政部关于推进省以下预决算公开工作的通知》颁行后，地方政府在财政公开方面可能形成了一定格式，但尚未有标准化的政府财政信息公开模式出现，因此各地得分不同。

       图 1 ：中国市级政府预算与预算执行情况

       造成这一问题的原因之一同样是因为法律法规没有确立有效的追责机制。因此，一个地区的预算公开情况很可能取决于地方政府官员的个人水平、价值观和对这个问题的重视程度，而非法律的强制性规定；甚至各地公开情况可能还因年份不同而发生变化。课题组的另一部分研究印证了此观点：有部分去年财政透明度排名前三十位的市级政府出现了较明显的退步，退出了今年的排序前列，而这些市级政府排序下降的主要原因是未能全面、完整的公开在连续财政年度的财政报表；可见各地的财政信息公开还没达到规范化、法制化。

       另一原因是不同地区预算公开的保障设施、场所、经费和技术保障水平有所不同。以利用信息化技术公开预算为例，在全国范围内，各地财政管理信息化步伐不一致，财政信息（包括预算信息）的公开和监控层次也因此不同[13]。尽管预算信息公开不必强调全国范围内的步调一致，条件良好的地区完全可以结合当地实际，先于其他地区加大预算公开的力度；但各地公开水平的不同显然对从整体形势出发确立预算公开最低标准，并建立相应的追责制度提出了挑战。

       （二）总结：政府主导改革存在弊端

       归纳以上问题的症结，乃是政府主导的预算改革存在诸多弊端；即受到政府权力过大以及利益既得者不配合的影响，预算改革还不具备稳定的发展构架和制度平台。因此，现行预算制度同成熟公共财政体系的要求相比，在公开性上还存在较大差距。

       1、政府权力过大造成的信息“垄断”

       首先，尽管政府部门是预算信息公开的最大义务人，但它们同时也是预算信息的最大垄断者，两种角色发生了冲突。如果由政府自行规范其行为，则信息公开的范围、内容、信息获得的难易程度、未能获取时的救济和责任追究机制就难谓公正。更严重的，还可能产生直接的危害后果，即导致“寻租”与腐败，损害人民利益，背离人大授权的初衷，与依法行政南辕北辙。

       这一问题在当下中国尤其突出。孟德斯鸠曾言：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”[14]在受传统封建治理模式影响较深、法治建设不完善的背景下，我国行政机关实际上获得了几近等同于立法权的、不受制约的行政权力。而在预算公开的过程中，政府正是利用了其“无限制”的行政权力和种种资源优势，阻碍了公众对预算信息的获得，进而限制甚至剥夺了宪法和法律赋予人民的权利。

       其次，与政府权力过大相应的，就是人民“为权利而斗争”的动力不足，实际上除却前文提及的人大代表的监督权外，法律也赋予了一般民众对预算信息的知情权，但基于以下几个原因，这一权利在实际中并没有发挥太大的作用。

       其一，在历史文化传统下形成的“臣民文化”对公民的影响一直存在。相较于公民社会而言，不少民众自主参与公共事务管理的意识淡薄，对财政预算信息知情权的要求并不十分强烈，认为“政府的钱”怎么花事不关己；也有一部分人尽管认识到了自己的权利，但当权利受到侵犯时，其中又有不少人怀着搭便车的心理，选择“忍一忍，等别人去做”。

       其二，因经济条件和知识水平的制约，民众获取信息、理解信息的能力有限，同样是促成最终选择保持沉默的原因之一。

       2、政府难放手既得利益

       如果仅是“可以”垄断信息，问题还不算十分严重；真正致命的是，因难放手既得利益，政府同时也“想要”垄断信息。借用原全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青的话，“公开意味着被监督，说到底，还是不愿意自己的利益受到制约。”[15]预算公开改革是一个牵涉社会各阶层与利益集团的政治博弈过程，它要求政府依法规范使用资金，要求预算资金配置的编制、审批、使用过程公开透明，这难免会触动相关部门固化已久的既得利益。

       具体而言，隐瞒预算信息给政府带来的好处有：一是可以掩盖政府可能出现的决策错误或者管理过失，进而使其免于承担相应的政治、法律责任；二是可以架空人民的知情权、审批权和监督权，减少立法机关、司法机关和社会公众对政府施加影响力和控制力的机会；三是政府可以借助“暗箱操作”制造更多的寻租机会，谋取集团利益和个体私利[16]。

       3、缺少必要的政治体制改革

       由以上讨论不难得出：预算公开改革迫切需要与政治体制改革相配合；在缺少必要政治体制改革的背景下，现有的权力分配格局和利益分配格局很难改变，这必将成为预算公开改革的最大阻碍。

       当下，由于我国政治体制运行的惯性，政治体制改革相对迟缓，还存在着这样一些问题，如政府职能转变不到位，服务型政府建设迟缓，仍留有原体制下大包大揽的痕迹；人民当家作主的实现形式有待丰富，人民参与国家治理和监督国家管理的能力和方式有待增强等等[17]。基于这些问题及其背后的推力，预算改革中部分措施遭到了政府或明或暗地抵制，难以在实际中有效地贯彻落实，轻则降低了改革的效果，重则将使得整个改革陷入困境，停滞不前。

       三、定位：“预算公开”入法是政治民主的新起点

       可以看到，预算公开改革遭到了巨大的阻力，要推动预算公开改革更深入地进行，需要重新定位“预算公开”；只有认识到了预算改革的重要性，将预算公开改革置于重要的战略地位，立法机关才愿意投入更多的资源去建构和完善有关制度，推动改革的深入；政府才愿意积极推动预算公开试点和遵守相关规范的要求；而民众才愿意“为权利而斗争”，积极投身于预算公开的公众参与中去。

       （一）预算公开在政治民主中的地位

       对于财政体制，前总理温家宝作出过如此评价：“其实，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。”[18]据此，作为财政体制的“顶梁柱”，预算制度的设计绝不仅仅是一个经济、技术问题，而且是一个政治问题；预算不是简单的数字，它还与国家利益、人民利益息息相关。

       在现代国家中，预算是各方主体博弈下的公权力配置公共资源机制；是议会监督和控制行政机关的一个重要手段，可以凭此决定政府行为的范围、方向和政策，最终实现调解宏观经济和管理社会的目标，实质就是以民主的方式管理国家的“钱袋子”；甚至还可以通过预算窥视一国之体制、政府之性质。可以说，现代预算制度被赋予了民主、政治、集中体现公民利益、规范政府行为等丰富的内涵与功能；它不仅仅是“政府管理的工具”，更是“管理政府的工具”。

       而预算公开，乃是现代民主政治国家预算的应有之义。预算信息公开实际上是人民参与政府预算活动的重要途径；没有预算信息的公开，人民想通过预算来管理政府，监督和控制行政机关的行为，保证公民权利得到平等实现，将是一件十分困难的事情。因此，本次预算公开改革尽管是财政领域的改革，但必将成为中国民主政治改革史上的重要事件。

       （二）预算公开大力推动政治民主

       政治民主最关键的就是控制公共权力，防止权力滥用，保障公民自由和平等的权利。按照社会契约理论，国家是公民缔结契约的结果，预算实际上是公民与政府之间就财政收支活动的范围和方向所形成的委托代理关系[19]。因此，为了防止政府滥用预算权，实现政治民主，人民依据契约，有权通过一定方式对政府预算进行有效控制和监督；而预算公开正是应此要求而生。

       1、预算公开制约政府权力

       在财政预算问题上，政府享有人民赋予的预算权。预算权的正确行使对于满足公共需求，促进经济社会和谐发展，保障公民权益的实现有着不可替代的作用；但由于政府官员在素质、能力、品德、觉悟等方面的巨大差异及人们认知上的局限性，如果不对预算权加以有效的监控，就更容易被违法使用或滥用。基于预算权内涵的复杂性，对于预算权的监督除了代议机关的监督以及行政机关的内部监督，最重要的途径莫过于发挥公民权利的制约作用[20]。而要发挥公民权利的制约作用，就必须设置预算信息公开环节。

       然而，如果认为预算公开仅有控制政府收支行为的作用，那就大错特错了。汉密尔顿说过：“确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器；任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[21]据此，预算决定着政府活动的范围与方向，是一切政府行为的起点；谁控制了预算，谁就控制了政府[22]。而汉娜·阿伦特提出，“对公权谋私唯一的补救办法，就在于公共领域本身，在于照亮公共领域范围内每一个行为的光明，在于那种使进入公共领域的一切都暴露无遗的可见性”[23]。这意味着，只有保障预算公开，为预算监督主体及时提供准确和全面的财政信息，才能真正控制政府滥用权力的行为。

       结论是，预算公开可以制约政府的一切行政行为和行政权力，能有效防控权力滥用和贪污腐败，建立一个安全、可控的法治政府，为政治民主奠定基础。

       2、预算公开助力政治民主

       预算公开的合宪性基础在于，政府财政资金均来自公众，准确的说是纳税人；因此政府应当将预算及其执行情况向财政资金的提供者报告，接受其监督、审议乃至纠正。现代社会财政预算公开强调一个问题：预算不仅应向人大代表公开，也应该向社会公开，接受公众的监督，这种做法既能丰富民主的方式，拓宽民主的渠道，也能增强公民的民主意识，有利于促进民主的发展。

       首先，从现代预算制度在英国的确立过程就能发现，历史上预算是作为实现代议制民主，控制专权的工具而登上政治舞台的。因为只有在信息透明的情况下，选民才能理解政府的计划；而民主政府能够有效运作的一个重要前提就是，选民能够基于政府承诺与实际绩效的比较，用选票决定政府的去留。因此，通过对政府行为的约束，还可以促进民主政治文明的发育和成长[24]。

       其次，预算公开也是现代民主宪政国家不同于专制集权国家的重要标志：一个民主国家的预算制度一定是非常发达的。《财政预算透明度提升的环境基础研究报告》一书以英国《经济学家》杂志社下属的“经济学人情报社”（EIU）组织发布的《民主指数》（Democracy Index）和国际预算合作组织（IBP）编制的《开放预算调查》（Open Budget Survey）提供的数据为依据，通过建立2008年[25]各国民主程度和预算透明程度的关系建立回归模型得出结论：尽管不是绝对的，但通常民主程度越高的国家其预算透明度也越高，反之则越低；二者之间是高度相关的，说明民族程度对于预算透明程度影响相当显著[26]。

       最后，预算公开是公民享有宪法上的知情权在预算领域的具体体现。而知情权是民主社会的基石，当其发挥其控权功能时，将不仅成为限制政府权力，实现宪政国家的基本制度保障，也是能落实人民当家作主的地位和基本人权的实现。此外，知情权也是是防止腐败的良药，可以铲除民主道路上的绊脚石，更好地维护公民个人的权利。甚至有学者断言，没有知情权，就不能真正实现社会主义政治文明和民主法制[27]。

       （三）“预算公开”入法的意义

       2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《预算法》的决定，其中最引人注目的一点就是：新《预算法》第十四条和第九十二条将预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告、报表，及政府举债情况、政府采购情况、预算执行和其他财政收支的审计工作报告均纳入公开范围，对公开的内容、主体、时限、解释说明、违反预算公开规范的法律责任等事项均提出了明确的法律要求。

       “预算公开”首次入法是我国财政预算制度的重大革新。而从历史发展过程可以看出，在特定政府的治理模式下，财政问题常比政治问题和管理问题会先一步地引起社会的深入变革。也就是说，改革和完善财政预算制度很可能成为行政管理体制和政治管理体制改革的着眼点[28]。

       尽管本次《预算法》修改有诸多不尽如人意之处，但从整体上看，新《预算法》规定的预算公开是全面、具体和具有操作性的。它通过规定相应的法律责任予以规范和约束，将政府预算的“钱袋子”晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”；同时也提供了今后《预算法》和相关法律修改的方向，即应该从将预算视为“政府管理的工具”转变为“管理政府的工具”，从纯粹重视预算的宏观调控功能转变为更加重视预算所包含的维护纳税人权利、合理分配社会总财富的价值观念[29]。

       综上，笔者认为，此次《预算法》将已经较为成熟并得到普遍认同的预算公开原则写入法律，为此后的预算公开实践提供基准性的法律依据；同时，基于前文论述中我国特殊国情和预算公开的政治功能，“预算公开”入法应当被抬升为政治民主的新起点。“志之所趋，无远勿届，穷山距海，不能限也。志之所向，无坚不入，锐兵精甲，不能御也”[30]。相信对这一观念的坚持必将推动预算公开改革的进一步深化。

       四、结语

       近年来，在政府和人民的共同努力下，我国在提高预算公开改革中做出了一些成绩。但考察发现，改革中仍存在着诸如预算公开法治化程度不高、公开程度有限、怠于公开甚至不公开、虚假公开等问题。进一步的分析认为，造成以上问题的根本原因是政府权力过大，没有迫其既得利益的外在压力，且缺少必要的政治体制改革。

       针对这一现状，应当重新定位预算公开：它不应该只是技术的改进，还应是以民主治理的理念为核心，实现国家治理和公民权的统一的统一，是政治民主改革的新起点。换言之，就是要重视预算公开制度的构建和完善问题。

       为实现这一目标，首先，应立足于行政权力制约的逻辑原点，坚持预算法定原则，将有助于实现控权目标的预算制度和预算法律设计相结合，规范财政权力的行使。

       其次，为了能及时回应社会和民众的信息公开要求并采取行动加以满足，预算公开的实现还需要同其他其他制度改革同时进行。理由有二：

       其一，预算体现为数字和表格，但同时也充分反映了一国的权力架构和政治博弈过程，预算因此兼有权力性与技术性。中国在对预算制度进行改革时，应当认识预算的此种双重性质，充分调动各种政治力量的作用完成改革。

       其二，“预算公开”入法只是起点但不是终点。《预算法》在中国财政法中的地位虽然重要，但无论怎么修改，其也不可能解决所有的问题。如预算权力的配置、政府之间的财政关系、财政支出的标准或定额等，《预算法》都无法解决，必须接受其他制度的 帮助[31]。

       可见，要使我国政府成为一个成熟的公民社会中应有的政府，有权而不专权、廉洁而不腐败、效率而不无能，从而实现现代民主法治国家的客观要求，尚处在起点位置的我们，还有很长的一段路要走。

       参考文献

       [1]朱大旗：《科学发展与我国<预算法>修订应予以特别关注的五大问题》，载《政治与法律》2011年第9期。

       [2]田必耀：《中国预算公开路线图》，载《人大研究》2010年第7期。

       [3]夏祖军：《加快建立全面规范公开透明的现代预算制度——财政部部长楼继伟就预算法修改有关问题接受媒体专访》，载《中央财经报》2014年9月11日，第1版。

       [4]马蔡琛：《变革世界中的政府预算管理——一种利益相关方视角的考察》，中国社会科学出版社2010年版，第161页。

       [5]李燕主编：《财政预算透明度提升的环境基础研究报告》，中国社会科学出版社2011年版，第82-83页。

       [6]归纳自王洛忠 、李珊、李帆：《中国政府预算公开的现状、问题与对策》，载《财政监督》2011年8月；熊伟：《财政法基本问题》，北京大学出版社2012年版，第211页；清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组：《2014年中国市级财政透明度研究》，2014年6月30日，第69页。

       [7]熊伟：《财政法基本问题》，北京大学出版社2012年版，第218页。

       [8]熊伟：《认真对待权力：公共预算的法律要义》，载《政法论坛》2011年第29卷第5期。

       [9]杨平：《公民预算知情权的法律保障》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期。

       [10]也有人认为，显然可能因其属于“国民经济和社会发展中的秘密事项”而被确定为国家秘密的，该条款第一款第七项中将“经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项”也纳入了国家秘密的范围。参见谢文英：《财政家底：不能说的秘密？》，载《检察日报》2013年7月15日，第5版。

       [11]郭维真：《中国财政制度的法学解析——以合宪性为视角》，法律出版社2012年版，第253页。

       [12]清华公共经济、金融与治理研究中心财政透明度课题组：《2014年中国市级财政透明度研究》，2014年6月30日，第69页。

       [13]同[8]。

       [14]转引自：[法]孟德斯鸠，《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第156页。

       [15]谢文英：《财政家底：不能说的秘密？》，载《检察日报》2013年7月15日，第5版。

       [16]谢胜男：《提高我国预算透明度问题分析》，河北大学2010年硕士学位论文，第24-27页。

       [17]刘彦博：《中国部门预算改革研究》，财政部财政科学研究所2010年博士学位论文，第95-102页。

       [18]参见2008年“两会”温家宝总理答中外记者问，http://news.ifeng.com/mainland/special/wenjiabao10nian/detail_2012_03/13/13166139_0.shtml，最后访问时间：2014年11月9日，18：49。

       [19]同[9]。

       [20]韦大乐 肖国平：《论公民的预算参与权及其实现》， 载刘剑文主编：《财税法学前沿问题研究——法治视野下的预算法修改》，法律出版社2014年版，第225页。

       [21]转引自：[美]汉密尔顿，《联邦党人文集》，程逢加译，商务印书馆1980年版，第264页。

       [22]刘剑文：《重塑半壁财产法——财税法的新思维》，法律出版社2009年版，第109页。

       [23]转引自：[美]汉娜•阿伦特：《论革命》，陈周旺译，译林出版社2007年版，第236页。

       [24]同[5]，第7页。

       [25]检索发现两份调研报告的最新版本为2012年版。

       [26]同[5]，第33-35页。

       [27]刘剑文：《走向财税法治——信念与追求》，法律出版社2009年版，第61页。

       [28]同[5]，第6页。

       [29]同[8]。

       [30]习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，2013年6月28日，出自（清）金缨：《格言联璧·学问》，形容远大志向和为理想不断求索的进取精神将引导人走向成功。

       [31]同[1]。

       （作者单位：北京大学法学院）