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【编前语】

《预算法》修改之审思——以地方债为视角

刘嘉

       2014年8月31日,全国人大常委会修改通过新《预算法》,这部法律将于次年生效。《预算法》修正案共计八十二条,修改范围涉及从立法宗旨(从经济管理到政府控权)到制度细节的方方面面,可谓是“大修”。[1]学者评价它“碰到了现有制度的天花板”、“内含了预算法定精神”。从时序上看,它应是2013年对中共十八届三中全会和今年四中全会精神的回应。

       预算法的修改涉及一国财政制度的方方面面。限于篇幅和能力,本文拟从地方债问题出发,尝试探讨预算法修改与地方债务问题的关系。

       一、问题与背景介绍

       1.地方债务现状

       (1)总量问题

       根据审计署公布的数字,到2010年底,地方债务数量为10.7万亿元人民币。[2]截至2012年底,抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38,475.81亿元,比2010年增长12.94%,占全国总额的31.79%。穆迪基于中国审计署的报告计算得出,从2010年末至2012年末,中国地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%,至12.1万亿元。[3]

       另有统计显示,2013年度依债务/GDP计量,负债率前五的省份是贵州(79%)、重庆(58.2%)、云南(50.8%)、青海(50.3%)、甘肃(47.2%)。若以债务率[4]计量,贵州(92.01%)和北京(99.86%)最高,接近国际上债务健康标准的100%这一临界点。加和全国的需偿还债务、已担保债务和可能救助债务,地方政府可能承担之债务上限高达约17.4万亿。[5]不过应当说明,债务率是指政府以现有收入可以即时偿还债务的能力。相当于会计恒等式中“资产”中的流动现金与债务的关系。因此,如果可以预期主体在未来的良好收益,100%的债务率也是可以接受的。相比之下,还是债务/GDP作为衡量地方债务的指标更为有用。但同时也应强调,即使是债务率,也有个别地方政府的指标高到了危险的程度。例如有报道显示,“个别县市债务率甚至已经超过400%。”[6]

       (2)地方债的构成

       地方政府债务首先可分为显性债务(有法律或合约确认的债务)和隐性债务(反映公众要求和政府的道义责任)。[7]前者的例子有外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款。显性债务除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。后者的例子方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等,在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。[8]

       旧《预算法》第二十八条规定了地方财政平衡原则,禁止地方发行市政债券筹集资金。因此,地方采取的变通形式主要有三种:地方融资平台贷款、地方融资平台发行城投债券、政府—平台—信托的政信合作项目。[9]这三种方式依托以政府为后盾——财政拨款或提供土地作为出资——建立的平台公司的“壳”,向公众募集资金。[10]在平台上,政府承担了大量显隐性债务。

       擦边乃至违法的另一种筹资方式是政府提供担保,以此招商引资,进行建设。这种方式首先违背了《担保法》关于担保人主体资格的规定,因而协议本身的效力就蜕变成了政治问题而不是法律问题。其次,政府之所以提供担保,是因为它无力直接拿出资金。而未来政府是否有能力兑现担保承诺,很大程度上却要看招来的项目盈利几何、纳税多少。但是,倘若企业真的运营良好,政府也就不需要实际履行担保义务了。这种高度依赖经济形势的融资方式为地方政府的或有债务大大添了一笔。在前些年的“光伏热”中,地方政府的此类融资逻辑扮演了重要角色。

       根据2010年的数据分析,地方政府10.7万亿的负债中,六成是政府需要直接偿还的,剩余四成属于或有债务。其中,两成属于前文提到的“政府担保债务”。[11]

       2.地方财政制度略览

       地方上,“内部”的财政法上主体有人大、政府及其工作部门、国库、央行等等,构成了极为复杂的关系,如下图:

       

       修改前的《预算法》第五条规定:

       “地方各级总预算由本级政府预算(以下简称本级预算)和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的,下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的,总预算即指本级预算。

       地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位,下同)的预算组成。”

       而就“单位”的概念,第七条只称“列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位”。这样,旧法就漏掉了政府实际参与经济活动的很大一块。因此2014年8月底的修正案特意提到:

       六、增加一条,作为第五条:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算……

       可以想见,在旧法的框架下,被财政平衡卡死的“预算体制内”空间有限,则政府为了实现财政机动只能求助于没有列在法条内的项目。另一方面,层出不穷的新型资金运作方式也为政府绕开预算法满足各种目的提供了便利。政府甚至愿意设法创造新的预算外项目。而一旦绕开了预算系统,政府的行为就与市场上的企业相差无几了。地方在预算外的负债数量既难捉摸,风险也成倍提高。很多时候,政府是否愿意还债或继续借债,看的甚至是某一位主政官员“有没有闯劲”。最近的例子,是大同市在“耿市长”调走后,雄心万丈的百亿城改计划就此停摆。[12]

       二、债务形成的一般分析

       常识告诉我们,收入不如支出多,就会形成负债。应用到地方债问题上,收入可以理解为政府综合财政能力(见前注4的定义),支出则主要是政府投资进行建设——不仅是自己出面,也包括招商建设。

       1.财政扩张的经济分析

       考虑到连续多年政府财政收入增速都比GDP增速高不少,则可以合理地认定债务规模不断膨胀的主要因素是在支出一端。因此下文将分析政府扩张支出的动力。

       在此应该多说一句。从前文对地方债的介绍来看,政府的收入其实也建立在其支出之上。这里特别指自主投资之外的支出。[13]今日的地方政府拿不出钱来,其状态不同于改革开放之初一个城市想翻修一下立交桥就会耗干一年收入的绝对资本稀缺。从会计上观察,地方政府掌握着巨量的资产——厂房、道路、公共设施。如果顶不住了,还可以作价卖掉。[14]预期收入的波动,取决于投资者——政府——的眼光和经济的好运气。这样,收入会被解释为支出的函数。

       (1)尼斯坎南的理论

       尼斯坎南采用官僚个人效用最大化假定,并假定争取到的预算数额与其个人效用正相关。如果公共产品的总收益和总成本分别符合边际递减/递增,则社会最优预算规模和个人最优预算规模会发生分裂,官僚有激励把预算用到净收益为零的一点上。尼斯坎南的解释是,相比议会,官僚有信息优势;而且今年预算有剩余,官僚不能从中得到收益。这样,官僚有激励用尽预算。[15]

       (2)中国地方政府的具体表现

       中国官僚的效用函数如何构成?研究认为,政绩——从而被上司赏识而获得升迁的可能性——和“获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感”是重要的两项。而这两项欲在今日中国得到,均要依靠经济发展作为基础。这样,地方官员就有了争取极大化预算的强烈激励。[16]

       另一方面,我国自分税制改革后,税收体制十分接近于财政联邦制。当初进行这一改革的目的是缓和财政收支缺口、提高地方积极性。这使得地方竞争极为激烈,增长成了一种体制冲动。[17]

       最后,地方官员是上级和地方民众的双重代理人。契约的模糊性决定了其行动享有较高的自由度。对上级而言,下级花钱投资,增长的经济数据最终汇总到上级行政区,也会变成上级的政绩。从而“搭便车”的动机将使得上级对下级的财政扩张表示默许。民众虽然不能通过选举表达意愿,从而无法使官员为了选票而采用即时产生好处的投资项目[18]但由于政府筹资并非主要通过直接增税(税法不许),他们在财政幻觉的影响下也不会就投资本身表示反对。[19]

       2.收入侧的补充

       各个省份在GDP政策导向下都在超前追加投资,但某些省份甚至根本缺乏维持经济简单再生产的财政汲取能力。实际上,根据统计,2013年债务/GDP比率前五的省份无一例外处于我国中西部地区,而债务违约风险[20]最高的前五个省份(内蒙、甘肃、河南、湖南、山东)中有四个是中西部省份。因此我们可以合理地假定部分地方在自主收入上也面临困难。

       从分税制下地方税源看,地方税收的主要来源是商税,如营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税。此外,个税和国有土地有偿使用收入也归于地方——高度依赖于经济发展程度的收入源。[21]中西部地区本来就属于劳动力流出、经济不活跃的地区,再加上营改增的持续推进,现在仍征收营业税的只剩地产、建筑和金融行业。可以想见地方财政之窘境。

       另外,尽管旧《预算法》第十六条已经写明“上级政府在安排专项转移支付时,不得要求下级政府承担配套资金”,转移支付的分配尚面临主观性严重和事权—财权混乱的局面[22],极易导致对地方转移支付总量和结构的失衡。

       三、新旧《预算法》与地方债务

       1.预算法如何控制预算:理论框架

       (1)“地方债”的概念

       正如第三部分的标题显示的,上文的债务形成分析是给定主体行为假定后的经济分析,某种意义上在各国都可能出现。但是,令中外学者和投资者关心的中国地方债问题本质上却是法律现象。由于我国不允许地方开列赤字预算,实际缺口只得以体制外方式表达出来。由于得不到法律保护,这些债务风险更大。因此,地方债问题又是数量积累到一定程度后发生的风险问题。更重要的是,这些风险是法律扭曲了地方政府激励而人为制造出来的。到了现在,地方债已成为经济和法律问题的奇特的糅合体。

       (2)预算控制:功能与目的

       预算控制是什么?经济控制,抑或政治—法律控制?蔡茂寅教授认为,预算的机能首先体现在财政民主上。它是政治斗争妥协的结果,并将结果转化为可以参照的数字依据。议会通过预算限制行政部门并赋给其财政权,以实现财务统制。[23]在经典自由主义国家观下,预算的政治—法律控制功能是“夜警国家”假定的必然推论。

       稍微往前一步,另有观点指出“预算法律关系属于宪法法律关系”,“预算过程本质上是政治权力运转的过程”,它通过政治过程配置稀缺的金融资源,是在资源约束下对各种竞争性请求进行选择的过程。[24]政治—法律控制不只是传送带模式的单向操控,而被理解为政治决策形成的动态过程。在这一过程中,利益集团相互博弈,争夺和划定利益空间。它们对于某一项目的支出争论,正是宪政的具体实践。[25]可以说,以上观点较为详尽地展示了麦迪逊式宪政国家[26]中预算法的地位。

       但是,现代国家又有所不同。蔡茂寅教授指出,财政民主原则有形式和实质两类。前述多为形式,而实质者则必须考虑社会的发展和需要。另外,他还提出财政法的基本原则应包含“适正管理营运”。对于公产的使用不仅要求程序正当,还要求“不至产生弊端”、实现预定的公用目的和资产保值。[27]国家干预经济和经济法的诞生使得预算法无法再保持中立地位,并截然分离法律和政治。进一步地,政治和经济的联系以更为显眼地方式凸现出来。

       那么,现代预算法是否准备实行经济控制?

       遗憾的是,如同美国法院在三十年代最终宣布司法机关应尊重政府的经济决策一样,议会并没有足够的能力辨识什么是更好的经济政策。这一点尽管因议会加强专业委员会建设而缓和,却不会根本消失。预算是评价过去和预测未来的工作[28],议会接手,不仅是能力不足的实践问题,同时也是篡夺行政权的宪法问题。

       正因如此,预算法的控制——作为财政法治主义重要的一部分——强调过程的法的支配和司法审查的重要性,力图创造检讨和反思的可能。[29]但我们同时也注意到,包裹在法律语言下的实质要求也正是议会上反复争夺的核心,而这外壳或舞会假面在今日的许多地方隐有被撕下的危险。例如今年初台湾的反服贸事件和太阳花学运,正折射出预算法面临形式和实质之间巨大鸿沟的无奈。

       以上的讨论如何与我国的地方债问题相关?我国独特的政治形态决定了经典的三权架构以及由之衍生出的一般预算理论不适用。地方人大的法律授权、政治实践以及它在体制结构中的位置决定了它实际上不能算一“权”,也就更谈不上什么“篡夺行政权的危险”。但是,如前所述,政府及其成员有激励用尽甚至设法扩大预算,而实际操作的官员又几乎不承担直接后果,这就很可能使政府的风险函数变为风险偏好型。人大固然无力指出什么是较好的投资方向,但强化其控制能力至少起到稳定器作用。但我必须指出,将地方债问题纳入法律视域并没有消除地方竞争已形成纳什均衡的经济事实,因此它可以解决制度外融资额外增加的交易费用问题[30],可能解决地方债增速中由于政府风险偏好构成的部分。然而,修改法律无法影响国家赶超过程中真实的资本缺口。我以为,这一部分即使在政府融资行为完全法制化后,也仍将使地方预算呈现缺口。

       (3)预算控制:控制什么?

       还是从经典自由主义理论开始。英国《大宪章》的传统在今天可以看做控制了预算的收入端,而光荣革命后英国财政大臣向议会报告支出计划,才是预算法对支出端的控制的开始。时至今日,人们一般认为预算法首先控制的是政府的支出行为,因为议会的职责表现为预算民主和预算统制,要“预测国家的全部行政活动,造成一个以数字表现的事前计划,作为指导、监督批评一切行政活动的有效工具。”[31]相应地,收入控制对于成熟的税收国家而言,是由税法的税收法定原则接管分工,却不是预算法的职责了。

       学者进一步分析指出,收入预算本身并无法律效力。对政府而言,预算中报给议会一个本年预期收入数字,实际收上来的可能多也可能少,但政府并不因此就会被认为违背了预算案。相反,倘若政府为了凑足数字而额外加征税收,还会和税收法定原则打架。对民众而言,他们并不因为收入预算数字就被当然摊派一个缴付数额。[32]从而“收入预算在于确定当年可用的财源”[33],其意义体现在作为政府自身进行支出规划的管理工具,以及议会审核政府支出行为的参考资料。[34]

       因此,尽管有学者认为必须认真考虑收入预算[35],地方债控制的当务之急还是规范政府的支出行为。只有控制政府攀比式地竞相投资,地方债的泡沫才能尽量温地逐个而非同时戳破。这也是和先前的背景介绍以及经济分析一致的。

       2.条文对比分析

       本节尝试选取旧《预算法》和2014年修正案的对应条文进行分析,并据此分析其如何反映和处理地方预算或地方债务问题。

       (1)地方政府的预算编制原则:凯恩斯化

       旧法第二十八条第一款规定:

       “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。”

       修正案第三十条改为:

       “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。”

       相应地,修正案第四条补充道:

       将第三条改为第十二条,修改为:各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

       各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。(着重号为本人所加)

       更明显地,第三十一条指出:

       将第二十九条改为第三十六条,修改为:各级预算收入的编制,应当与经济社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。

       中国政府可能是世界各国政府中最信奉凯恩斯学说的一个了。修正案变更表述,主要意义是承认了各地方普遍突破平衡原则的现状,将这种状态合法化。实际上,现代国家也的确难以恪守财政上中性国家这一古典经济学的假定。旧法的表述在制度上缚住了政府合理调控经济的手脚,行为转向地下反而要支付更多的交易费用。从字面上看,“不列赤字”并没有发生改变。但结合修正案第四条对编制原则的修正,修正案在预算理念的层面实际上已经否弃了平衡原则——例如“讲求绩效”和“跨年度平衡”。宏观经济学意义上的赤字不关心账面形式如何表达,而只关心政府是否允许收入与支出脱节。显然,修正案正是这种“赤字”的制度例证。更为重要的意义是,编制原则的突破为全面反映地方预算构成证成了制度逻辑内的可行性。

       (2)预算凯恩斯化在实践逻辑下的后果:完整预算

       从理论上说,预算的完整性或“总计预算主义”是法治国家预算编制的当然要求。[36]但正如前所述,旧法苛刻的平衡要求使得地方政府不可能按照真实财务状况编制预算。对此蔡茂寅先生也有批评:“健全财政主义在实际运用上其实仅具有形式上要求收支平衡之功能……至于该等收支是否符合理念……均非所问。”[37]因此,从全面性原则出发的全面预算编制在形式平衡的教条面前沉寂了,实践则借助凯恩斯学说,绕了一圈又重新提出这个要求。修正案规定:

       六、增加一条,作为第五条:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算……

       与之配套,第三十条提出:

       经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。

       解决地方债问题,这两条可能是最为基础和最为重要的修正了。如前所述,地方债的问题很大程度上是法律表达的问题。一旦预算法承认债务可以进入预算,问题就被搬上了台面,也才有了进一步化解的可能。

       债务形成的机理前文有述,此处不赘。需要强调的是,地方债的形成中,地方政府尽管限于预算没有明面上的支出,但融资平台之所以炙手可热,恰恰是因为人们都抱着“这公司抱上了市政府的大腿”的预期:政府在用信用给出暗示,或作出隐性担保。但是,这种暗示是“非编码化”的,只有进了那个“圈子”才能掌握全貌。另外就是,从政府—融资平台的模式看,名义上二者是股东和接受注资的关系,发生了亏损则理论上政府把股本蚀光就可脱身。然而,平台的高杠杆率决定了政府一旦“依法办事”,几乎必然引起社会动荡。于是,来回往复的扯皮、交易使得整个运作处于法外之地。这不仅是地方融资本身的交易费用被无端抬高,更是在透支整个政治系统的合法性。设立如此修正的理想状态,就是通过赋给地方政府发债权利消灭城投公司和融资平台,并将债务纳入预算编制轨道。[38]

       对于修正案规定地方只能发建设债,一向有学者如是主张。[39]其理由基本上是政府的经常支出是非生产性的,应严格基于税收来确定。否则,允许政府发行赤字公债不啻自废宪政体制限制政府滥用公帑的功能。而建设债则是凯恩斯理论的产物,属于现代国家干预经济的必要手段。只是,尽管“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”,却并没有说不会使用经常收入来还债,也没有说不能借新还旧。如何避免这种状况是未来发展必须考虑的问题。[40]可能也正是因为理论在此沉默和实践中的糟糕表现,使得修法时有学者干脆反对赋予地方发债权利。[41]

       最后,修正案开门堵窗,三十条第四款写道:

       除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

       (3)债务增量控制:预算的支出控制

       这里的假定是,完整预算已经消灭了地方政府制度外融资的空间。这一节的讨论将当然涉及人大的权力问题。

       政府支出首重审议,修正案第十八条规定:

       省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查……

       类似地,下级人大也被赋予相同权限。

       另外,旧《预算法》第三十七条第二款规定[42]:

       县、自治县、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前,将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。

       修正案第三十九条第二款则规定:

       省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前,将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。

       被学者诟病的审议时间不足在这里并未解决。但配合着全面预算原则,修正案要求财政部门提供更为全面的信息。相应地,修正案第四十一条强调:

       ……预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。

       鉴于新《预算法》尚未生效,地方建设债应该归入哪一类并不确定。台湾的做法是单设“债务基金”统一管理政府债务。[43]不过,台湾对“基金”的用法和“政府性基金”之“基金”不大一样,采用的是“依法设立,基于特定目的而单独调用资金,并独立核算的会计单位”这一定义。在台湾的预算法中基金是基本的核算单元。[44]考虑到地方债的准公司运营性质,学习台湾单立账户统一管理或许是个好主意。

       

       学者分析认为,对预算案的审议权必然推出对预算案的修正权。[45]逻辑上,修正预算案可能表现为追加、削减或改变使用条件三种形式。追加预算和本文考虑的控制地方债关系不大,关键在削减权力上。

       学理上,“删减项目的支出经费原则上无限制必要”。议会不能随便乱改的项目包括宪法制度指明的强制性支出、既定费用的界限和法定经费的界限。[46]但是,这些费用也和地方债关系不大。

       那么,修正案如何规定?第四十四条规定:

       ……地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容:

       ……

       (七)预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源

       我国对地方预算实行向上报送和备案制度,旧《预算法》规定:

       四十一条 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第四十条规定报送备案的预算,认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处,需要撤销批准预算的决议的,应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。

       修正案只是改变了该条的位置(挪到了五十一),内容一字不动。问题是,过往的实践证明,人大是“橡皮图章”,对于预算案几乎没有不通过的。出现了否决反而会被人们认为是人大和政府两套班子“撕破脸了”。从条文本身来讲,它对预算有了不适当是应当部分重订还是概括打回没有表态,而是统括地放给人大常委处置;对于地方人大能否删减项目或数目也保持沉默。“审议决定”甚至可以被解释为地方人大有权审议后决定再添一笔支出,而这在某些国家是被明文禁止的。[47]这样,法律程序就真的成了“走手续”,因为上级人大常委会怎么处置,考虑人大委员长的个人喜好甚至比考虑条款还有效。

       因此,从修正案条文本身看,立法者还是寄希望于人大和政府通过“无言的默契”而在地方债问题上有所节制。不过,这也的确是仅凭预算法本身无法实现的任务。因为既然预算问题归根结底是政治问题,人大的结构定位没有改变,其行为逻辑也不大可能因为法律指出了某个自由度而立刻发生改变。

       

       最后值得注意的是预算执行环节。预算执行(制度)有三重功能:将实际支出限于预算额度内,体现财政法法律实施的制度功能;政府的最大投入—产出比,以实现政府机器运作效率;有效撬动经济的宏观效率。[48]其通常的控制对象有执行超支和执行结余。[49]在预算执行控制中,一个重要话题就是中途调整预算的问题。

       修正案第五十九条首先规定:

       经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算,在执行中出现下列情况之一的,应当进行预算调整:

       ……

       (四)需要增加举借债务数额的。

       修正案细化了进行调整的程序和实体条件,第六十一条规定:

       各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。

       ……

       省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。

       与旧法相比,修正案明确要求政府提出调整预算必须进行论证(理由、项目和数额)。另外,为了防止突然袭击,修正案特别要求留出三十日供人大审查。

       这些修改如何与地方债相关?可以设想,在预算编制、审议阶段严密法网后,政府为了规避控制,可能倾向于“灵活执行”,在年中临时追加债务支出。这也可能就是修正案为什么在第三十条说债务“列入地方预算调整方案”,而到了第四十四条又把它列入预算草案审查的内容中的原因。既然如此,预算法延续先前的思路,也至少要将执行过程中的新增债务纳入其视野才行。

       经过比对,修正案没有对处置方式做出变动,仍然规定本级人大或上级政府责令撤销或改变调整方案(旧法第五十五条,新法第七十条)。就个人意见,这里的手段应该足用。因为预算调整毕竟是边际变动,立法机关将主要精力放在确保总量没有发生变化即可。但是,在实践中绝不排除大改大变的可能。这就需要整个预算过程的控制与配合了。

       另外就是,条文中的“上级政府”其实意义不大。从经济理性上说,上级政府没有激励削减下级政府临时举债,原因前已有述。从制度上讲,这种规定实际上延续了计划时代从中央到基层的垂直管控思路,而非1994年税改后财政联邦制的模式。在最为极端的联邦制下——例如美国——中央预算是不会将州预算计算在内的。不过,考虑到我国在政治上的集权,预算作为政治的体现或许也必须适应制度现实。

       四、结语

       以上就是从《预算法》修改角度讨论地方债问题的全部内容。结束之前,还应当再说一句:正如上一小节的标题一样,预算法修改只能向后生效,增量问题或许可以得到控制,人们现在头疼的却是存量。但是,存量是过去几十年——特别是近十年——的累积,牵扯了不知多少届官员和商人。权力和资本的纠缠足以使任何知情者望而却步。当地方债务数量积累到一定程度,它就蜕变为一个政治问题了。今昔的中国经济体量和在国际贸易中的地位已经大不相同,未来能否再次创造价格双轨制时的增量吞噬存量的奇迹?我并不确定。

       

       

       参考文献:

       [1]东方早报网:“韦森、蒋洪、朱为群谈预算法的修订”, 2014年11月9日,http://www.dfdaily.com/html/8757/2014/11/9/1202427_3.shtml,最后访问时间2014年11月11日。

       [2]谢丰:《我国地方政府债务风险研究》,山东大学2013年硕士学位论文,第29页。

       [3]搜狐财经:“中国的地方债危局”,http://business.sohu.com/s2013/dfzh/,最后访问时间2014年11月16日。

       [4]债务率=地方政府债务数量/地方政府综合财力,所谓综合财力包括政府的预算内收入——主要是税收。但也包括政府性基金、土地出让收入等项目,甚至还包括“财政专户收入”。具体构成参见“地方政府债务率计算表”,http://wenku.baidu.com/link?url=R7jFts0CuBzUHTat9GGrfR3ZPcSibNcuCj22ZO3oGSfL62crBR4qCGajFZEpNJBoKCrc_nIhKXCxiutmAMd0aa2xq5VPfD6nDkVbUHJ5AkO,最后访问时间2014年11月16日。

       [5]数据来自人大经济论坛,http://bbs.pinggu.org/a-1488722.html,最后访问时间2014年11月16日。

       [6]网易财经:“部分地方政府债务率超400%”,2010年5月,http://money.163.com/10/0512/08/66FJ9LBK00252G50.html,最后访问时间2014年11月16日。

       [7]同注2,第12页。

       [8]百度百科:“地方债务”,http://baike.baidu.com/view/3709833.htm?fr=aladdin,最后访问时间2014年11月16日。

       [9]同注2,第14页。

       [10]更经常的情形是银行。政府都存在“上面不会放任下头破产,否则社会不稳定大家都倒霉”的预期,银行的风控系统在地方政府面前效力大减。

       [11]同注9,第23页。

       [12]南方周末:“没有耿市长的大同,百亿造城没了时间表”,http://www.infzm.com/content/105598,最后访问时间2014年11月16日。

       [13]简单来说,自主投资是经济以自然率增长时的投资支出,用于弥补资本折旧、人口增长和技术进步而摊薄的人均资本。追加的投资则对利率——也就是市场形势——敏感,构成了经济短期波动的原因。参见曼昆:《宏观经济学》(第七版),卢远瞩译,人民大学出版社2011年版,第260-264页。

       [14]陈平:“揭开QE退出的迷雾”,http://www.guancha.cn/chen-ping/2014_11_04_282674_2.shtml,最后访问时间2014年11月16日。

       [15]转引自刘怡:《财政学》(第二版),北京大学出版社2010年版,第73-76页。

       [16]唐云锋:《公共选择理论视角下地方债务的成因分析》,载《财经论丛》2005年第1期,第2页。

       [17]同上注,第2页。

       [18]刘怡:《财政学》(第二版),北京大学出版社2010年版,第71-73页。中国的特点附带的问题是,政府“为了未来五十年的长远发展”而投资的项目经常是以损害现在的民众利益为代价的。抗拆和“散步反PX”都是极好的例子。

       [19]同注16,第3页。

       [20]计算公式为:违约风险=(1-须偿还债务违约率)×(1-已担保债务违约率)×(1-可能救助债务违约率),数值越大,代表风险越小。数据来自人大经济论坛,http://bbs.pinggu.org/a-1488722.html,最后访问时间2014年11月16日。另外,海南的债务违约数据丢失,计算时无法考虑入内。

       [21]刘剑文:《财税法——案例、原理与材料》,北京大学出版社2013年版,第42页。

       [22]同上注,第50页。

       [23]蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版公司2008年版,第29页。

       [24]徐阳光:《预算立法与政府间财政关系之法治化建设》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第305-306页。

       [25]同上注,第307-308页。

       [26]詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中构想的多元主义国家立足于利益集团在民主框架内互相争斗,从而形成均势。这种混合政体强调权力的相互制衡——无论来自人民、总统或是其他。因此,预算法不再仅限于“看门狗”的单一角色,而表现为经过形式化的政治过程,输出有人获益、有人受损的政治结果。法律和政治分离,而政治是经济利益的表达。政治运行于法律下,法律建立在程序上——这是自由主义政治观最为精致的模型。

       [27]蔡茂寅:《略论财政法之基本原则》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第322-323、326-328页。

       [28]徐阳光:《预算立法与政府间财政关系之法治化建设》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第306页。

       [29]蔡茂寅:《略论财政法之基本原则》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第328-329页。

       [30]在此使用的交易费用概念指的是产权顺利转让所需的代价。参考了张五常的观点:金融业中所谓的风险,相当部分其实是交易费用。参见张五常:《经济解释(第二卷)》,中信出版社2014年版,第37页。

       [31]徐阳光:《预算立法与政府间财政关系之法治化建设》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第309页。

       [32]熊伟:《收入还是支出:预算法规制的重心解析》,载《安徽大学法律评论》2010年第2辑,第2-3页。

       [33]王永礼:《预算法律制度论》,中国民主法制出版社2005年版,第131页。

       [34]同注32,第3-4页。

       [35]同注31,第300-305页。

       [36]同注23,第31页。

       [37]同注29,第325页。

       [38]这里还必须注意谨慎区分行政权力催生的城投公司和时下流行的BOT模式。从经济模式上讲,前者是政府的趁手工具,而后者是规范市场下的公共品提供方式。在较为成熟的经济规制建立起来之前,要谨防政府有意无意混淆二者(因为它们的确挺像),而为自己的行为辩护。

       [39]刘剑文、侯卓:《公共财政视野下的<预算法>修改》,载张献勇主编:《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论文集》,知识产权出版社2013年版,第18-19页。

       [40]同注23,第284-286页。

       [41]黄璟莉提出,“国际金融危机和欧债危机已经表明,在缺乏有效监督的情况下,政府发债从长期来看将会对整个经济的持续健康发展产生很坏的影响。” 参见黄璟莉:《从预算法修订看地方债务风险的有效防范》,载《中国财政》2013年第11期,第37页。宏观经济学内部也一直有对凯恩斯学说的批评。例如米尔顿·弗里德曼根据持久收入理论指出,T0期的扩张财政政策并没有使从T0期到Tn期每期的收入都增加,而只是改变了其分布方式。在动态AS-AD视角下,临时的需求冲击将使产出在有限的时期内收敛为自然生产率,代价却是永久的通胀。如果考虑到人类社会实际上以代际传递完成经济进程,凯恩斯的做法就是只顾当代而不顾后人的短视之举。现阶段地方债固然以投资性债务为主,但若法律不加控制,不能保证未来就不会变成欧猪五国式的狂欢消费债务。另外,在投资支出内部也总有明显不合理的项目——为了预防立法篡夺行政,甚至可以严格规定经济和程序双重不合理的门槛,这时就是预算法充当刹车片的时候了。

       [42]以下再引用条文时,不会再特意考虑地方各个行政级别造成的细微差别,例如是呈报人大常委还是人大的专门委员会。

       [43]同注23,第284页。

       [44]同注23,第277页。

       [45]同注33,第106页。

       [46]同注33,第110-111页。

       [47]法国宪法理论认为国会增加政府支出,有违代议机关替人民看守钱袋子的理念,故采增额修正禁止论。参见注33,第108页。

       [48]同注33,第140页。

       [49]同注33,第142-143页。

       

       

       (作者单位:北京大学法学院)

       

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