摘要：党的十六届三中全会首次提出了“全口径预算”的概念，党的十八大又做了进一步的强调。对这个概念的具体内涵，理论界和实践部门都一直在探索，尚没有定论。笔者结合党的十八届三中全会和新修订预算法的精神，认为全口径预算应该包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算和政府性债务预算，同时还应该包括按照权责发生制编制的政府综合财务报告和滚动编制的若干年预算，预算数据应该有统一规范的口径，具有可对比性，做到“横到边，纵到底，数据间可对比”。

       关键词：全口径预算 五项预算 政府综合财务报告  跨年度综合预算平衡机制

       党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中首次提出了全口径预算的概念。党的十八大进一步提出了人大及其常委会要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。近年来，理论界对“全口径预算”的概念进行了多方位的研究，得出了很多有价值的研究成果。财税、审计包括各级权力机关在实践方面也做了大量探索，至今尚未形成一个普遍的共识，在对“全口径预算”概念百家争鸣之际，笔者结合工作实践，谈点体会。

       一、提出概念

       从“全口径预算”概念提出的语境看。党的十六届三中全会在“完善财税体制，深化金融改革”部分的“推进财政管理体制改革”中提出了这个概念，报告提出“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”，将全口径预算管理和对或有负债的有效监控并列作为财政管理的内容，主要还是从全方位加强对财政预算资金管控考虑的，突出预算的完整性。党的十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分的“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”中提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。这部分论述，全面反映了人大及其常委会的职责，强调各级权力机关要对预算决算履行审查和监督是“全口径”的，与之相对应，全口径预算决算包括的范围应该也是全面的、全过程的。十八大报告在“全口径预算”后增加了“决算”，其实也并未影响到全口径预算概念的完整性，《中华人民共和国预算法》中的预算的范围就包括决算，十八大报告中的全口径预算决算，可以等同为全口径预算。

       从“全口径预算”的字义看。预算，是经过法定程序批准的财政收支计划，对这个概念没有争议。辞海对“口径”有两种解释，原意是“器物圆口的直径”，可以理解为范围的意思。第二种解释是“比喻要求的规格、性能等”。 “全口径”按照第二种意思，就是要求规格、性能一致。

       结合全口径预算提出的语境和字义看。全口径预算包括两层意思，一是预算所包括的范围，按照新修订的预算法的表述“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，即包括所有的财政性资金；二是这个口径的范围要统一，具有可比性。需要说明的是，我国实行的是一级政府一级预算，同级人大及其常委会仅对本级政府预算资金行使审查批准权。从各级人大审查决算草案的职责看，新修订的预算法规定，县级以上人大常委会审查本级政府决算草案，尚没有法律规定需要审查下级政府决算草案。也就是说政府编制全口径预算是全行政区域的，人民代表大会审查的全口径预算（不含决算）也是全行政区域的，但批准的仅仅是本级的全口径预算。

       二、分析概念

       全口径预算的具体内涵，要结合理论界的研究和实践部门的工作探索，更要符合党的十八届三中全会关于财政是国家治理的基础和重要支柱最新定位，也要体现新修订预算法的精神。具体包括三个维度：

       第一维度：“横到边”。具体包括当前已经广泛实施的四项预算。新修订的预算法对四项预算的概念做了明确的界定：公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；政府性基金预算，是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；国有资本经营预算，是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算，是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。财政部制定的《2014年政府收支分类科目》（以下简称《科目》）明确了上述四项预算的具体科目设置及其编制范围。

       除了上述四项预算外，全口径预算的范围还应当包括政府性债务预算。《科目》的105类科目即债务收入，具体包括国内债务收入和国外债务收入两款科目，其中的国内债务收入包括国债发行收入和地方政府债券收入两项。《科目》将这务收入列入了公共预算收入的范围，这一做法是值得探讨。

       一方面债务预算的收支和新修订预算法关于公共预算的定义不够吻合，另一方面也不能完整反映我国当前各级政府特别是地方政府举债的现状。审计署2013年12月30日公布了《全国政府性债务审计结果》，报告将政府性债务分为政府负有偿还责任的债务，政府负有担保责任的债务（债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务）和债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。按照党的十六届三中全会精神，后两类债务属于或有负债的范围，当偿债主体无力还款时，政府需要用财政资金还款兜底。截止2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859亿元中，举债来源为国债和外债的资金7424亿元，占6.82%，仅这部分债务收支纳入了公共预算，其他93.18%的债务资金通过银行借款、BT、信托等方式筹集，《科目》中没有科目反映这些渠道举借的债务资金，事实上这部分资金都游离于地方政府公共预算之外。考虑到或有负债中也有部分可能由本级政府财政兜底，从稳妥原则考虑，也需要将或有负债按照一定的系数折算成政府负有偿还责任的债务纳入预算反映。从审计署的报告看，虽然中央政府负有偿还责任的债务主要是通过105科目反映，但中央政府的或有负债需要折算成政府负有偿还责任的债务也没有相应的科目反映。因此将政府负有偿还责任的债务和或有负债折算的可能需要财政兜底的债务共同作为第五项预算纳入全口径预算范畴很有必要。

       第二维度：“纵到底”。按照十八届三中全会决定建立权责发生制的政府综合财务报告制度要求，全口径预算不仅要根据收付实现制原则编制当年收支的实现数，还应当往以前年度延伸，编制政府历年累计的资产、资源和资金，也包括负债，既要反映流量也要反映存量。同时还应当往以后年度拓展，滚动编制若干年的预算，落实十八届三中全会提出的“建立跨年度预算平衡机制”的要求。

       通过编制综合财务报告，反映存量资产和负债，体现政府财政运营状况。存量资产主要是包括各一级预算单位的部门预算在内的各级政府预算中应当反映的各类流动资产、固定资产、有形资产、无形资产、不动产等。对存量资产监督不到位当前还较为普遍，在一定程度上影响到财政资金的使用效益。国务院向全国人大常委会提交的《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，“各级财政均有一些资金沉淀，资金使用效益未能充分发挥”、“中央本级财政存量资金较多”、“重点审计的32个中央部门结存资金半数闲置超过一年”、“重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金近三成已无法按原用途使用”。因此，存量资产和负债是全口径预算的应有之义，也是加强预算监督的当务之急。新修订的预算法提出了“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性”，同时还明确，各部门和单位要根据存量资产情况编制部门预算和单位预算。

       通过建立跨年度预算平衡机制，反映将来预算收支，体现政府财政中长期平衡。十八届三中全会决定和新修订的预算法都提出了“建立跨年度预算平衡机制”的要求，这是对我国现有预算编制、执行范围模式的重大突破，也是和发达市场经济国家财政制度接轨的需要。跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，由强调短期平衡转变为突出中长期平衡，由编制一年预算转变为滚动编制若干年预算，以更好地发挥财政宏观调控作用。为此，各级政府在编制预算时要编今后若干年的预算并报同级人民代表大会审查。

       第三维度：“数据间可对比”。如果将五项预算作为全口径预算的横坐标，将存量资产和负债、滚动编制若干年预算作为全口径预算的纵坐标，那么这些横坐标、纵坐标上的数据在不同时间就有不同的体现，这就构成了第三维度。“数据间可对比”就是要解决财政报表、预算数据口径不统一、不可比的问题，提高财政分析的针对性和有效性，更好的发挥财政政策在国家宏观调控中的作用。具体包括：

       全国不同地区、不同层级政府的财政报表体系、预算指标要统一，便于财政数据汇总和比较分析。全国尚未统一预算草案的报表体系，特别是部门预算报表各地均不一样，有些重要指标如财政收入的统计口径全国尚不一致，各地在向同级人大及其常委会报告中，有的仅包括地方一般预算收入，有的包括中央和地方两部分公共预算收入，有的还把基金收入纳入财政收入的口径。为此，要从国家层面对财政报表体系和预算指标，重点是向同级人大及其常委会报告的预算指标、向社会公开的预算指标口径做出统一规范。

       在同一年度内，五项预算的编制、执行、调整、决算的收支数据要具有衔接性，切实减少预决算之间的差异。从中央到地方，预决算差异大的问题较为普遍，有些是执行中追加、减导致的，有些是科目口径不统一，如年初预算列入本级的资金，在实际执行中转移支付到下级，决算不在本级编制，导致预决算口径不可比。为此，一方面要按照新修订预算法“在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施”，从源头上减少追加、减的发生，另一方面也要规范科目内容，统一科目口径，增强预决算的衔接性。

       在不同年度，同一预算指标数据要具有可比性，对年度中出现的重大政策性收支变化以及数额较大的一次性收入、支出等不可比因素，要予以剔除，统一指标范围。如各级政府往往随意调控可用财力、经常性财政收入指标等，以满足实现政绩和达到法定增长的要求，人为造成这些指标在年度之间的不可比。为此，各级权力机关和审计部门要加大对这些考核类指标的监督力度，必要时可以会同财政部门制定这类指标的编报范围，增强指标的公允性。

       作者单位：安徽省人大常委会预算工委预算监督处