【摘  要】任何社会体制的“破”与“立”无不与其所处的历史时代休戚相关：面对我国当下依旧十分严峻的养老形势，养老保障体系的变革可谓势在必行。改革方案的提出绝非无的放矢——针对我国养老制度碎片化、转制成本预算缺位以及政府养老责任淡出等发展瓶颈，养老体制的革新须在财税体制改革的视角下，做到顶层设计、基层探索与外逼机制的溶合。

【关键词】养老保障  财税体制  改革

一、引言

任何社会体制的“破”与“立”无不与其所处的历史时代休戚相关：体制的“扬弃”须以“当下”的历史为契机；历史的“滚动”则须以“革新”的体制为根本。一路走来，此刻的中国又一次站在了历史的岔路口上，面对历史的诘问，宏大的魄力与勇气固然至关重要，而理性的改革与创新则更为不可或缺。在新的历史条件下，中华民族虽然创造了举世瞩目的经济成就，但也被迫面临着社会转型期所固有的社会矛盾的涌现——城乡差距的扩大、收入分配的集中、官民冲突的增加……

总之，作为对历史任务的解答，体制革新势在必行，在这牵一发而动全身的改革浪潮中，财税体制改革无疑充当着社会转型的“领路人”，时代变革的“急先锋”。之所以如此，便在于其对理顺中央与地方的关系，厘清立法、行政与司法的权限，深化公权对私权的保障，促进收入分配的公平，缩小区域、城乡的差距等均发挥着举足轻重的作用；且具有较为广泛的社会共识、“立竿见影”的社会功效（相较于其他领域的改革而言）。但是：虽然财税体制改革作为社会整体变革的首要任务得到了社会各界的充分认同，但作为其核心内容之一的养老体制改革却颇受争议，一时间难以达成共识。这既受制于不同社会群体的具体利益诉求难以协调一致，也与中央与地方政府的财权、事权划分不合理等社会现状息息相关。

二、我国的养老保障形势依旧严峻

目前，我国已经形成了以社会基本养老保险为主，以企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险为辅，以政府财政补贴为保证的养老保障体系。其责任主体涵盖个人、家庭、企业、社会以及地方和中央政府，实现了各社会主体共同分担养老责任的集体意识的建立和养老观念的革新。其次，基本实现了养老保障体系的全国覆盖，完成了从选择性的制度安排向普惠性的制度建设的转变过渡。[1]

然而，从整体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题依旧十分突出。[2]此外，我国已经进入了人口老龄化快速发展的阶段，截至2012年底，我国60周岁以上的老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿，[3]这势必会加剧养老需求的日益膨胀与养老服务/产品的不足供给间的矛盾；且伴随着人口红利的消失，我国的养老保障形势必定会更加严峻。

三、我国现行养老保障体系的发展瓶颈

诚然，改革路径的选择势必会以“当下”的历史时代为背景，但改革方案的提出绝非无的放矢——重宏观而轻微观。因此，我国养老保障体系的改革，须以“问题”为导向，以其解决为目的和归宿，既要把握宏观的改革方向，又须注重微观的矛盾细节。承上，只有理性认识我国现行养老保障体系的发展瓶颈，才能保证改革措施的目的性与准确性。

1、预算管理的“碎片化”使制度结构的碎片化整合难以推进[4]

养老保障体系的“碎片化”与政府预算管理的“碎片化”遥相呼应、纵横交错，并最终形成较为复杂的制度格局。“碎片化”的形成与渐进式的经济转轨紧密相关，自有其不可逾越的发展脉络和历史进程。与此同时，自下而上、先易后难、分类分层的改革模式使得我国养老保障体系与政府预算改革均缺少整体性设计和统筹式规划。从发展现状来看，“碎片化”突出表现于以下三个方面:城镇养老保险的双轨制、城乡养老保险的分割和地区间养老保险发展水平的不均衡。[5]

2、转轨成本的预算缺失使统账结合的部分积累型养老保险模式难以持续[6]

在我国的养老保险制度从国家财政统收统支的现收现付模式向统账结合的部分积累模式的过渡中，旧制度下的养老保险债务必然会产生巨额的制度转轨成本。在论理上，于制度转轨设计和运行初期，政府需要对养老保险制度改革的起点和目标进行详尽规划，并配备专项制度和足额预算以解决其转轨成本——保证已退休“老人”和处于过渡期的“中人”的养老待遇不受侵犯，从而使统账结合的新制度得以有效、持续运行。然而，在改革实践中，中央和地方财政对养老保险制度转轨成本预算的长期缺失，不仅使得企业社会养老保险的制度改革陷入困境，亦使得行政事业单位的社会养老保险制度的改革试点工作举步维艰。[7]

3、政府财政的部分缺位使“代际养老责任”在快速老龄化社会中难以维持

所谓统账结合的部分积累型养老模式，即指“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险形式：由企业与职工共同缴费，并为各职工按其工资的一定百分比建立个人账户；其余部分则划归为涵盖所有参保人员的社会统筹基金，以形成一定的资金积累。社会统筹用以支付基础养老金，体现代际养老责任；个人账户用以支付个人养老金，体现个人养老责任。然而，虽然社会统筹与个人账户的养老基金在征收时分开记账，但其存取和支付却“不分彼此”，现实中个人账户的大量空账便缘此产生。一言以蔽之，我国现行的统账结合的养老模式——就其本质而言——实为体现代际养老责任的现收现付制度。

代际养老责任，理应由个人、家庭、社会与政府共同承担，以缓解老龄人口快速增长所带来的现实压力。但是，随着统账结合养老模式的确立，养老责任却逐步向社会与个人集中，政府责任的淡出，无疑使得人口红利锐减的当今社会面临着更大的养老压力。[8]

四、对我国养老保障体系的再思考——以财税体制改革为视角

我国的改革已经进入了攻坚的阶段，也是最困难、最复杂和最关键的阶段。未来的改革应当包括三个层面的高度溶合：一个是自上而下的顶层设计，一个是自下而上的基层探索，还有一个是自外而内的外逼机制。[9]作为我国社会整体变革之子项的养老保障体系改革，亦应做到上述三个层面的彼此照应。

1、以匹配中央与地方的财权和事权为原则

随着老龄人口比重的日益增加、人口红利的日益减少，“代际养老”渐渐地走向了“悬崖边缘”——惟有充分发挥财政的作用，养老保障体系改革才能“平安”地渡过险关；现代社会养老保障的实践亦表明，从其产生之初，就从未脱离过财政的范畴。

然而，财政功用的发挥或因其“药力过猛”而对社会改革产生不良影响，且其实现往往有赖于中央与地方关系的厘清，因此，在顶层设计上，须将其纳入法治的轨道，并根据中央与地方政府的财权、财力现状，决定其责任主体。

自我国分税制改革以来，中央与地方财政（既包括财权，也包括财力）的差距便处于不断扩大的趋势之中，以致中央财权、财力远远超出其事权范畴，而地方财权、财力却难以负担其支出义务。因此，根据财权与事权相匹配的原则，理应将养老保障支出划归中央财政责任，以缓解地方财政负担，保障老龄人口“老有所养”，真正做到全国统筹（整合制度“碎片”，加强财政预算并适度向弱势群体倾斜以促进公平）。

2、以缴费率、替代率和赡养率等参数作为设计、完善养老保障制度的基础

在我国养老保障体系改革的基层探索层面，须以缴费率（缴费占工资总额的比例）、替代率（退休时养老金占退休前工资收入的比例）以及赡养率（离退休人员占在职缴费人数的比例）等可操作化的参数作为养老保障制度设计与完善的基础，据此实现养老金的“并轨”，缩减城乡与地域差距。

就替代率而言，虽然我国已连续九年上调养老待遇水平，但其增长依旧小于社会平均工资增长率；对于缴费率，其社会平均水平为28%（个人8%，单位20%），虽已位居世界前列，但对应于社会老龄化加快的现实则仍显不足；在老龄人口继续增加，人均寿命持续延长的社会条件下，赡养率亦随之不断增长。[10]

因此，我国养老保障制度的设计与完善须着眼于：以财政补贴的方式推动替代率、缴费率的提高以保障老龄人口的生活水平，并维持社会的整体消费能力；[11]适当延迟退休时点以稀释赡养率，缓解整体养老压力。

3、以社会改革大潮为契机，推进养老保障体系变革

历史与制度的互动已使得改革成为了协调二者关系的唯一路径，在这“不破不立”的进程中，唯有阻力才可激发动力，财税体制改革作为社会整体变革的“排头兵”，更是如此——若无现行体制的磕绊，其改革之声绝非如此洪亮。

养老体系变革作为财税体制改革的核心内容，虽更为微观，但其所面临之问题却更为庞杂（其关乎亿万民众的生活福祉），而“问题”之所在，实为改革之所在。因此，在社会改革大潮的背景下，养老体制变革必定“大有作为”。

参考文献：

[1]《财税法——原理、案例与材料》，刘剑文著，北京大学出版社2012年版。

[2]《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，国发（2013）35号。

[3]《养老保险制度改革与政府预算管理研究》，姜岩、张学军著，载于《保险研究》，2013年第2期。

[4]《中国养老保险改革20年回望与思考》，林治芬、范荣欣著，载于《社会保障研究》，2013年第4期。

[5]刘剑文教授在“第二届中国税务律师论坛”开幕式上的致词，链接：http://blog.sina.com.cn/s/blog_59378f190101f1hg.html。

[6]《养老保险设计关键词：“并轨”与“延退”》，讷敏著，载于《中国经济导报》，2013年8月27日B06版。

[7]《事业单位养老金双轨制改革遇抵触 5年无果》，载于《重庆晨报》，2013年1月8日。