十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，以及中共湖北省委湖北省人民政府《关于全面深化农村改革加快建设现代农业的若干意见》，对进一步深化农村土地制度改革提出了引人注目的新内容和提出了新要求，我结合农村调查，提出若干贯彻落实的思考。

       一、当前农村土地制度存在的突出问题

       现代国家的土地制度包括两个基本内容：一是土地产权制度；二是土地用途的管理制度。一个完善的土地制度，必须在保障土地权利人权利和实行严格土地用途管制两个方面保持平衡。目前，我国农村土地制度在这两个方面都存在一些缺陷和问题。当前农村土地制度存在的突出问题主要有：

       一是农民缺乏土地产权，征收农民集体土地时，补偿水平总体偏低，程序不规范，权利人缺乏畅通的诉求表达渠道。

       二是土地收益小，大量农村住房闲置与规模扩张并存。据我在郧县魏家铺工作组省烟草专卖局驻郧县青曲镇魏家铺等四个村调查，四个村，2010户，人口7108人，居家迁出的467户，占全部户数的23%，出外人口3103人，占43.6%。农村出现了“空心化”与村庄规模不断扩大的现象。村庄居住的人越来越少，大量住房闲置，有的村庄高达20%—30%甚至50%，这种情况分为两类：一类是户口已经离开本村或者离世，一类是户口还在本村，但不在此处居住。

       三是真正的种粮农民没有获得足够的补贴，一些补贴给了土地承包者，承包者又将土地转包了。

       四是农民财产收入增长缓慢。

       五是涉农财政专项资金分散使用效益还不高等。针对这些问题，必须进一步深化农村土地制度改革。

       土地是财富之母，是农村最稀缺的资源，人多地少是中国的基本国情，人均耕地面积地只有0.1公顷多一点。每个农民平均耕地不到0.2公约。是农民生存之基，也是农村长治久安的生命线。中国封建社会进行过三次大的土地制度和税制改革。解放战争特别是建国以来，我党进行了三次土地制度改革。第一次通过土地改革，争取农民的巨大支持，取得解放战争的胜利，成立了中国人民共和国。第二次农村土地制度改革，成为改革开放的先声，实行联产承包责任制调动农民积极性，拉开了改革开放的序幕。第三次农村税费改革取消了农业税，切实减轻了农民税费负担，促进了农村建设小康的步伐。现在的农村土地制度改革，我认为是第四次农村土地制度改革。进一步深化农村土地制度改革，是进一步巩固农村联产承包责任制的成果，明晰土地产权权能，切实保障农民的权益，增加农民财产收入，加速全面实现农村实现小康社会的进程的需要。

       二、完善农户土地产权权能，让经营权抵押

       对农民承包耕地实行确权制度，真正落实农民的事实上的土地产权的权能，赋予农民对承包土地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押担保等权利，扩大和保障农民占有耕地的收益。一家一户永远占有小块耕地，实行家庭小规模经营，是农民最后的生活保障，是中国的国情，是保障农村长治久安的需要，也是农民生存发展的需要。从中国历史上看，发生的多次农民起义都是由于失去了土地而引发的。

       十八届三中全会《决定》提出：稳定农村土地承包关系并保持长期不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包耕地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。因此，农村土地出现了所有权、承包权、经营权“三权分离”的现象。在“三权分离”背景下，承包农户的土地经营权可以抵押。而土地的经营权抵押，是土地的预期收益。是现金收入而不是非不动产。而土地经营权的抵押和担保，不仅适用于农户本身，也适用于转入土地的其他经营者。这样既规避了因抵押而可能使农户失去土地承包权的风险。也避免了农村土地集体所有制可能受到的冲击。

       三、改革土地征用制度，要让农民得到切实保障

       随着中国工业化和城市化的进程，我国的农村土地征用存在不少的问题。根本原因是农民没有土地所有权，农民所得偏少；失去了土地后，同时又没有就业机会。去年我在一些地方调查。政府对农村土地实行征收，征收之前已经纳入了城市规划。对征收的地补偿一般包括以下部分：一是土地补偿费。即耕地被征用前三年的平均农业产值的6—10倍。二是安置补偿费。即需要安置的农业人口数乘以耕地被征用前3年的平均农业产值4—6倍。三是地上附着物和青苗补偿费同。这部分由地方政府规定。地方政府将集体所有制的农业用地征为国有，变成非农业用地的过程中，土地资本呈几倍甚至几十倍的增值。据估计，如果土地出让成本为100%，农民得到的5—10%，村级集体组织得到25%—30%；60—70%为县乡镇以上各级地方政府所得。巨大的土地差价成为政府经营土地最主要的激励所在。鄂州市新庙镇农民青苗所得2万元，村组织6万元，一般工业用地可获得20万元，县乡政府可得12万元。农民、村级、县乡政府分别获得的比例是10%、30%、60%。如果是商业用地每亩收入60万元。要改变这种现状，按照中央文件规定，抓紧对被征地农民合理、规范、多元化的保障机制，抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。同时要深化财税体制改革，改革地方政府主要信赖土地财政的现状。据统计，1993年全国土地出让金300万元，到2011年上升到2.7万亿元。根源于分税制中央集中过多导致的地方财政收入的饥饿症，这是构成了土地开发和城市化浪潮的一个核心推动力量。因此，要让农民真正享受到土地好处，必须加大转移支付制度。

       四、建立规范的土地流转市场，扶持发展适度的规模经营

       十八届三中全会《决定》提出：允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这为土地流转指明了正确方向。

       要建立规范的土地流流市场，以县为单位建立平台。转要与当农民劳动力和人口转出去多少相适应，与当地技术装备水平相适应，与当地社会服务的程度相适应，不能搞大跃进，不能搞强迫命令。不能一阵风。不能让农民承担巨大的收益风险。在土地流转形式上，主要有以下七种形式：

       一是龙头企业带动土地流转。以主导产业和特色农业基地为依托，积极引进农产品加工龙头企业，实行“公司+基地+农户”或“订单农业”模式，带动当地农户进行有主导方向的土地流转，发展规模经营。如郧西县安家乡瓦房沟村引进武当红葡萄酒厂，将该村一组新整理的300亩土地整体流转(400元/亩)，采取公司＋基地＋农户的模式，配套新建成“武当1号”山野葡萄基地，按观光农庄式建设，科学化栽植，规范化管理，230株/亩，1000公斤/亩(科学化控制产量，保证产量年年持续稳定)，3年初果，5年丰产。目前市场保护价6元/公斤，亩平收入6000元以上。100余名小区农民就地就近务工，劳务收入5000元/人年以上，农民变身为“产业工人”。现已带动全村农户庭园四旁栽植600余亩。

       二是主导产业带动土地流转。各涉农区结合产业发展规划布局，充分发挥种养大户、龙头企业和农技服务机构的作用，围绕当地优势特色产业，把农民组织起来，通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售，达到规模经营的目的。

       三是股份合作组织带动土地流转。郧县一些村搞大棚蔬菜，时令蔬菜，形成合作社，扩大种植面积。在二、三产业发展较好、集体经济有一定实力的村，组织和引导农民将土地承包经营权量化为股权，由集体经济组织统一规模经营，农民按股分红；或者出租给种养大户、农民专业合作社或龙头企业进行规模经营，同时对土地入股的农户安排就地打工和提供相应的社会保障。

       四是整村规划带动土地流转。鼓励整村、整组农户将各自承包的土地，统一委托乡镇（街）及村流转服务组织集中进行流转，并对流转土地连片整理形成农业园区，进行农业项目的招商引资或实行企业化管理。郧县子胥湖集团投入10亿元，集中了12村的范围，开发茶叶、旅游，花卉、生态养殖、房地产等行业，将分散居住的农民集中迁居盖楼房，26万平方米，1600户。

       五是种养大户带动土地流转。种田能手或养殖大户租赁、承包耕地或荒地，凭借自己的技术，以一业或一个产品为主，实现规模或集约经营。

       六是吸纳社会资本带动土地流转。积极引导农村致富能人回乡创业，通过致富能人的资本和号召力带动当地农户进行土地流转，集并土地，创办农业公司。流转土地的农户可受雇于公司，并享受公司的福利待遇，也可在公司统一指导下分户经营。

       七是盘活“四荒”土地带动流转。主要对村集体所有的“四荒”资源通过招标、竞价、拍卖等方式出让经营权，引进有资质的业主进行经营，盘活土地资源。

       当前，土地流转仍然存在经营风险，如果龙头企业的生产经营发生问题，不能让农民利益受到损失。

       五、改革完善农村宅基地制度，采取多种解决措施

       十八届三中全会《决定》提出：改革完善农村宅基地制度，选择若干试点的办法，慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让，探索农民增加财产收入的渠道。按照我国的法律，农村房屋的所有权和使用权归私人所有，是私人财产，而宅基地面的所有权归集体经济组织所有，使用权紧集体经济组织成员。而房屋所有人的户口已经迁离本村后意味着已经不再是本村集体成员，那么是否可以归还宅基地使用权呢？从现行的法律规定，户口迁出本村不再拥有宅基地的使用权，应当交回集体，如果不交回的话，就应当交纳土地使用费。解决的办法有五：一是宅基地所有权私有化，允许宅基地上市交易。二是限制对宅基地的审批。按照现行《土地管理法》规定的农村居民一户一处宅基地，严格审批。三是加强并提高对宅基地的收费。四是对主动交回宅基地给予奖励和支付报酬。五是对户口还在本村，但不在此处居住的宅基地可以采取与土地承包耕地的经营权流转方式。

       六、完善农业补贴和整合统筹使用各种涉农资金。

       按照稳定存量、增加总量、完善办法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴的试点试验，对存量补贴不变，增量补贴向种粮大户倾斜政策。落实种粮农民直接补贴，良种补贴、农资综合补贴、并增补贴向粮食重要农产品、新型农业经营主体、主产区倾斜。试点按实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴。让种粮大户真正得到粮食补贴。

       以县为单位对波及农各种专项资金为平台进行整合，赋予县市60%的整合比例使用涉农专项资金的权力。如郧县柳陂镇因丹江移民安置，投入10亿元，集中安置262户，49789人，兴建了14个安置社区。盖起了新楼房，有的二层，有的三层，二层的181平方米，三层的270平方米。政府只补助731元一平方米，筹措移民资金4亿元，政府通过整合教育、发改、林业、交通、文化旅游、能源、住建、人社、民政、组织等方面的专项资金6亿元，办了大事，受到省委省政府的充分肯定。

       原载财政部科研所2014年第15期《中国财经信息资料》