党的十八大报告提出：全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。^[1]对法治建设作出重大部署。为了贯彻落实党中央关于法治建设一系列重大决策，2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。2010年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），

一是强化财政职能作用前所未有。《决定》指出， “财政是国家治理的基础和重要支柱”，这改变了将财税单单视为经济问题的思维，而包含了治国理政的深刻意蕴。这一重要论断是党中央给“财税法治”正名，为依法理财的发展提供了广阔的舞台，从更高层次提升了财政法治在整个法制建设中的地位和作用。

三是强调完善财税立法的重要性前所未有。《决定》提出：必须完善立法。内容包括：加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，落实税收法定原则，均体现了依法理财的原则。

根据这些要求，笔者提出：全面加强财政法治建设的命题。并提出一些肤浅的看法。

 

法治一般包含这样两层意思：（1）完备的法制，即法律制度健全，法律规范完备，完备的法制是法治的基础。（2）法律具有权威性，在社会生活中得到严格的遵守和执行。法律、法规在社会生活中的实现、法律规范中规定的法律关系的形成，是法治的关键。

财政，是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。

法治财政，就是依照宪法法律和行政法规的规定，管理国家财政活动，实现财政管理法治化、规范化、制度化。

法治财政的主要内容：（1）财政职权法定。（2）政府依法理财。（3）财政违法责任。（4）财政的一切行政行为必须接受社会公众、议会和司法的监督。

法治财政的主要目标；财政法律制度体系比较完善，级次有较大提升，制度建设质量有显著提高；财政决策更加科学民主，执法行为更加严格、规范、公正和文明，法律制度执行效力显著增强；政务公开力度进一步加大，财政法律制度执行监督进一步强化，监督效能切实增强；财政部门依法行政依法理财的组织领导和保障更加有力，财政干部依法行政依法理财的自觉性、能力和水平进一步提升。

 

市场经济是在一定法律制度框架内运行的经济形态。美国经济学家1996年诺贝尔经济学奖的获得者布坎南将市场看作为一种制度过程。他指出：没有合适的法律和制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率，如果我们真的能够谈到市场的话，因为法律和制度包括明确受尊重和强制执行的私有财产和保证实和契约的程序。

现代宪政制度产生是法治财政产生的重要标志。13世纪英国的《大宪章》确立了“不得国会同意，不得征税”的原则。原则的思想是；人民可以纳税，但国王的征税权必须得到控制（不受控制的征税权，是对私人财产的最大侵害）。这个制度的产生，是政府利益与公民私人利益的冲突和多重博弈中形成的，也就是私利推动的结果。。^[1]

 从发达市场经济国家的法治财政实践看，充分运用法律手段，坚持依法理财，提高财政管理法治化水平，是做好财政工作的重要保证。他们在发展市场经济过程中逐渐形成的成功经验，值得我们推进依法理财的借鉴参考。在财政法制建设方面其共同的特点表现为：财政法律制度比较健全，财政活动的各领域、各环节基本上都有法可依；法律规定比较科学，能得到有效执行。

财政税收是宪法不可缺少的重要内容。不少国家的宪法除了在议会和政府对财政税收权限作了规定外，还将财政税收职权作为专门篇章规定。美国、日本、联邦德国、意大利、英国、法国等国在宪法中都设有大量条文，或章节，规定了财政的范围和内容。

各国法律对税收的权限规定非常严格。由于税收是财政收入的主要来源，世界各国都颁布了税法。其中大多是由各税种的单行法规所组成。从一定意义上讲，现代国家已成为“税收国家”，

不少国家宪法和法律对国家预算的编制、审批、预算调整、执行和预备费的使用以及财政转移支付都作出了明确的法律规定。对预算的审批和程序、时间等也有规定。

将财政体制纳入宪法规定。如印度规定了联邦和邦及地方政府的事权、财权、税权、转移支付办法。实际上不少发达国家都将财政体制在法律上作了规定。其共同特点是预算、税收的法律上仍然高度集中于议会。财政收入大部分集中于中央，通过转移支付加强对地方政府的控制。对各种行政性收费、举债、国有资产管理等权限高度集中在议会，需要法律批准。严格对预算的审计监督，议会审批预算前需要审计事前审计。

财政执法极其严格，执法监督机构分工明确，追究法律责任一视同仁，对执法不严、滥用职权、执法犯法等违法行为处罚严厉。执法上讲究法律的效力，

 

党的十一届三中全会以来，我国加快了财政立法的步伐，财政法制体系逐步形成，为依法理财提供了一定的法律依据。一些重要的财政活动，如预算、税收、财务会计、国家债务管理、国有资产管理等方面基本上有法可依。但是我国财政立法和执法活动中仍然存在一些问题。

一是财政法律滞后的现象仍然突出，财政法律体系仍然不健全。一些基本的财政法律法规有待建立。如《财政基本法》、《税收基本法》、《中央财政与地方财政关系法》、《财政转移支付法》等。

二是财政立法的层次不高。目前我国的各种税法有18部，其中只有3部是经全国人大及其常委会批准颁布的税收法律，其余15部都是国务院颁布实施的条例或暂行条例。这些行政法规就应当进行补充、修改、完善，逐步上升为国家法律，这项任务还很繁重。

三是财政法律与其他法律之间配套协调性差。法律与法律之间不配套，不协调，不统一，互相冲突。突出表现了各种法律法规中与财税冲突的条款较多，导致了财政职能被肢解，税收优惠政策过多过滥。

 四是立法质量水平仍然不高。从财政法律内容上看，由于财政立法的行政化，出现了用词含糊、表述不清、区别对待，以及在同一问题上前后规定不一致，影响了财政法律法规的执行。

五是财政执法和财经纪律松驰，违法乱纪现象普遍，导致财政资金绩效不高。当前，财政执法和和执行财经纪律存在许多问题，如预算编制不够健全，执行不够有力。专项资金管理不够规范，绩效不够高。财政资金管理分散，部分内部制约机制不完善，违法乱纪现象普遍。

法治思维和法治方式是法治中国建设的新方法。也是建设法治财政的新方法。

这次财政改革，要以法治为先导，围绕总体目标，发挥财政立法在财政改革中的引领作用。财政改革要发挥财政法治方式的推进作用。

十八届三中全会《决定》明确了新一轮财税体制改革将从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手。前两项明确了具体的改革任务，后一项更大程度上涉及国家治理体系和治理能力的现代化。对此，要切实做好以下四个方面的工作：

一是加快修订《预算法》，建立完整、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度，提高财政资金绩效。

要通过立法改进年度预算控制方式。从制度上建立跨年度预算平衡机制。修改相关部门法律规定，清理规范重点支出挂钩机制。清理规范重点支出，一般不采取挂钩机制。加快制订和完善财政转移支付法律制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制。建立健全政府性债务管理制度。修订《预算法》，加快制订《财政管理绩效法》、《财政监督法》提高财政资金绩效。

二是加快税收立法步伐，推进依法治税，调节收入差距过大的问题。制订消费税法。加快房地产税立法，加快资源税立法。推动环境保护费立法。推进增值税立法。修改《个人所税税法》，清理规范财税优惠政策。规范税收秩序。制订《遗产与赠与税法》。

三是完善中央与地方的分税制财政体制法律制度，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，提高各级政府现代治理能力。

 

财政法律体系是市场经济运行的基础，是由多门类、多层次、内容和谐一致、相辅相成的法律构成的有机整体或统一体。建立我国公共财政法律体系要以宪法为核心，以法律和行政法规为骨干，以地方性法规、行政规章以及其他法律渊源为补充，形成相互协调一致、完整统一的财政法律体系。

（一）完善宪法中有关财政税收的规定。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力。宪法是国家的根本法。依法行政、依法理财、依法治税，说到底是要依照宪法和法律的规定管理行政和财税事务。行政和财政法治，说到底就是宪治。

完善我国现行宪法中财税制度的内容，应对征收税收、收费、预算编制和审议、预备费开支、中央与地方分配关系、财政支出、国有资产、社会保障、预算审计等作出规定。

（二）财政法律。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。有权制定财政税收的基本制度，包括财政基本法、预算法、国库法、财政转移支付法、中央财政与地方财政关系法、税收基本法、单项税收法、政府采购法、会计法、注册会计师法、企业财务法、国债法、国有资产法、社会保障资金法、财政监督法等

（三）财政法规。由国务院根据宪法和法律或者人大常委会的授权决定，制定行政法规。主要是为执行财政法律规定需要制定的财政行政法规的事项，以及宪法规定的国务院行使财税管理职权的事项。具体内容是实施财政税收法律的条例、决定、命令和实施办法。

（四）地方性财政法规。

（五）财政规章和规范性文件。

（六）财政法律解释。

（七）其他法律法规中涉及财政内容的规定和条款。

（八）国际条约和国际惯例。

 

　一是完善公共财政体制，健全预算管理制度。建立统一完整的政府预算体系，规范预算编制行为，强化预算约束机制，加快推进预算法及其实施条例修订和国有资本经营预算立法工作。规范政府间财政分配关系，合理划分各级政府财政支出责任，推进财政转移支付管理立法工作。进一步规范财政专项资金管理。

二是完善国库及国债管理制度。制订《国库集中收付法》，《国债法》。

三是推进政府采购制度改革，完善政府采购制度体系。推动出台政府采购法实施条例。进一步完善政府采购相关制度。

四是推进税制改革，加快研究制定增值税法，消费税法及相关实施条例，修订完善税收征收管理法。加快修订《个人所得税法》，制订《房地产税法》《遗产与赠予税法》，《增值税法》《资源税法》、《环境税法》《印花税法》、《城市维护建设税法》等税收法律法规。

五是健全非税收入管理制度，逐步健全非税收入管理法律制度体系。强化财政票据监督管理，从源头上规范非税收入征收行为，完善财政票据管理制度。

六是健全财务管理制度，加强行政事业单位财务管理，及时修订相关财务规则。进一步加强基本建设财务管理，适时修订基本建设财务管理规定。规范企业财务管理，适时修订企业财务通则，完善企业财务制度体系。

七是健全国有资产管理制度，加强行政事业单位资产管理，提升立法级次，推动制定行政事业单位国有资产管理条例。研究建立健全金融企业国有资产监督管理体系，推动制定金融企业国有资产监督管理条例。加强企业国有资产管理，推动制定企业国有资产管理相关制度。

八是完善会计管理制度体系，适时修订会计法；规范总会计师管理，研究修订总会计师条例。逐步完善适应经济社会发展需要和与国际惯例协调的会计准则和会计制度体系、内部控制规范体系以及会计信息化标准体系，研究修订会计人员从业资格管理办法。

九是完善注册会计师行业和资产评估行业管理制度，规范会计师事务所、资产评估机构及其从业人员管理，建立健全相关管理办法。

十是完善财政监督管理制度，制定《财政监督法》，逐步提升财政监督法律级次。积极推进财政绩效监督，进一步完善财政绩效监督管理制度。

 

原载2014年《湖北法学》第3期

 

傅光明系湖北省财政厅副巡视员，华中科技大学管理学博士、中国法学会员、中国财税法学研究会理事。