【摘要】随着1994年我国实行分税制改革，北京城涌现出大量驻京办，承担着争取中央财政转移支付和政策倾斜的经济职能，政府官员把财政资金的分配和使用这种关系的私人化处理现象也十分严重。而驻京办乱象与我国财政转移支付制度的不完善有着密切的关系，要根治驻京办的“跑部钱进”问题，完善财政转移支付立法，明确各级政府的事权划分，建立公正有效的财政资金分配与地方政府利益表达机制才是治本之策。
【关键词】驻京办 财政转移支付
近年来，驻京办的数量肆意膨胀、权力寻租、管理混乱和腐败滋生的现象开始受到关注和人们的诟病，为社会舆论所讨伐。即使国务院办公厅曾为县级驻京办下过“死亡通知书”，也下达过规范驻京办管理的意见，但诸多县级驻京办名亡实存，改头换面继续承担着原有的“职责”，还有一些没有登记的驻京办，它们在法律上不被承认，在整改过程中也丝毫不为所动。
这些难以被真正撤销的“驻京办”都承担着类似的工作：为当地的经济发展服务，争取更多的项目审批、资金投入和政策倾斜。中央掌握财权，而中央财政资金的分配并没有明确的标准，导致了各地政府间的无规则竞争。为了争取更有利的经济发展条件，与中央相关部门打好关系就成为重要的环节，造就了数量激增的各地驻京办，形成了被戏称为“跑部钱进”的潜规则。
驻京办是地方政府的行政派出机构，联结了地方呼声与中央政策，实践中却演化出与本职相去甚远的腐败现象，根源是实行分税制后中央和地方的财权冲突。地方财权紧缩，相要实现事权就要依靠中央的财政划拨，而我国的财政转移支付缺乏法律规范，给人为因素留下运作的空间。考察驻京办的“潜规则”，可以发现当前我国财政转移支付中存在的问题，为财政转移支付的立法工作提供必要的参考。
一．分税制后的“驻京办”
我国地域辽阔，各地经济发展条件不同，加上改革开放“鼓励一部分地区和一部分人先富起来、先富带后富”的政策，使得各地方之间的经济发展很不平衡，西部内陆城市同东部沿海城市的经济发展和生活水平有着天壤之别，贫富差距明显，需要政府进行调控。而在分税制以前实行财政包干体制，地方掌握较大的财权，财力雄厚，特别是一些发达地区的省份，以地方政府为代表的利益集团也开始形成，中央可支配的财富及其有限，难以实现地区间的平衡。这一时期的驻京办完全没有必要“跑部”也无需“进钱”，其作用更多在于接待本地来京人员，配合当地政府工作，了解收集中央政策信息。
为收回财权，改善囊中羞涩的状况，1994年中央政府进行了分税制改革，按税种划分中央和地方的收入来源，使财权集中到中央，成为国家宏观调控的基础，而分税制改革的酝酿和开展阶段正是驻京办激增“跑部钱进”现象问题化的阶段。
分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重达到百分之五十以上，而央地财政支出的比重则由三七开下降到二八开，中央政府部门不断在改革中扩充财税支配权和行政审判权，同时将大量事权留给地方，导致地方政府特别是基层政府的财政压力增大，地方政府寻求中央资助的需求也随之增长。由于我国地区间发展的不平衡，中央一直实行“抽肥补瘦”的财政平衡手段，在资源分配上地方受到资助和优惠的程度是与经济发达程度成反比的。此外，经济效益也是地方官员晋升的重要因素，促使地方官员在经济业绩上下功夫做文章。
在此中央调控政策下，地方也形成相应的应对措施。首先就是地方驻京办的“跑部”，我国有约三分之一的省级政府需要依靠中央的财政转移支付实现其公共服务职能，而分配财政资源的部、委、办、局多达几十家，发达地区也需要“跑部”获得项目审批、规划核准和行政许可，因此驻京办与中央政府部门的走动十分密切。数千上万家驻京办同时向中央政府争取拨款，自然会采取一定“非常规”的手段，而且中央政府在财政转移支付时也表现出“会哭的孩子有奶吃”的趋势，进一步促使地方政府借驻京办平台跑关系，争项目，要资金，逐步演化成为人所诟病的驻京办腐败现象。
二．“跑部钱进”的原因探析
从根源上看，驻京办职能的演化主要是地方政府的财力和事权不平衡导致的，实行分税制后地方的财政收入不足以提供公共服务，中央与地方财政资金分配的矛盾使得地方政府为了获取更多发展当地经济的资源不得不加入地方政府间的无规则竞争。而进一步分析驻京办现象，还能发现一些其他问题。
首先，中央政府的相机授权对地方政府的自主权造成一定破坏，相机授权的不公平性和不透明性也为地方政府借驻京办向中央示好提供了动力与可行性。在中央对地方进行有差别的授权，如选择试点经济特区、开房城市、综合实验区等时，就会影响中央对地方的财政转移支付，这种相机授权对地方政府意味着优惠政策、自主发展空间和更多财税资源。分税制后地方政府的利益主体地位强化，对相机授权的争抢现象也愈发严重，中央政府实际的差别授权决策都是地方与中央政府利益博弈的结果。财政转移支付固然可以平衡地区之间的发展，实现国家的宏观调控，但中央政府不可能做到绝对的公平，财政转移支付给中央各部委留下的自主裁量空间也极大，缺乏程序的透明和规范。
第二，经济业绩是地方官员的考核的一项重要标准。如果地方官员在任上没有创造出一定的经济效益是不可能得到晋升的，因此各地官员都十分重视GDP的创造，特别注重一些能够直观反映城市建设的项目，近年出现的各种形象工程也是官员创造经济效益、展现城市新发展的手段。中央的一般财政转移支付是由地方政府自主分配的，为了获取更大的财力进行建设从而得到提拔，地方政府官员自然不遗余力地通过各种方式争取中央的财政转移支付拨款。
第三，我国财政转移支付的立法层次过低，缺乏程序上有效的规范，中央财政资金的分配也没有一个明确的标准，留下很大的人为操作空间。目前我国财政转移支付所依据的是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》，属于政府规范性文件，一方面这一办法颁布时间较远，有些地方无法适应当前社会发展需要，另一方面政府规范性文件法律约束力较低，难以对财政转移支付进行有效的规范管理。而且财政转移支付是重要的国家调控行为，国家立法层次过低容易导致制度的稳定性不足，仅仅财政部颁发的文件没有经过缜密的论证，在科学性和民主性方面也有所欠缺。
第四，中央与地方的利益关系不明，没有形成有效的平衡制约机制，中央政府的财政分配需要经过与地方政府的博弈，各级政府间的财权、事权划分也不够明晰，导致地方政府对负责事项的推诿。各级政府的事权不清，加上一些公共服务事项没有明确划分为中央财政支出或是地方财政支出，财政转移支付的额度难以计算，更无法考证转移支付的资金是否得到合理利用。反映在驻京办乱象中，就是效率低下、管理混乱和相互扯皮。
第五，缺乏制度化的地方利益诉求机制，缺乏财政转移支付的考核机制。地方政府无法通过制度化的正轨渠道表达对财政转移支付的需求，中央政府也不可能主动照顾到所有地区的基层政府，而驻京办各显神通，在跑关系、争项目、要资金的过程中却能够获得中央的关注，取得更多的财政资源，也就成为地方政府唯一的选择。如果有一个地方政府表达利益诉求的机制，地方政府能够通过正当程序获取财政资金，至少在表面上驻京办不会再通过“跑部进钱”的方式来获得中央财政的关照，也能够对各地政府的需求进行权衡，更好的平衡各地方的经济发展。
三．完善我国财政转移支付立法
驻京办乱象不仅是一个政府官员腐败的问题，其存在深层次的原因是分税制改革后财力事权不平衡，中央与地方利益冲突的结果，因此单纯的发布撤销驻京办的通知是治标不治本的，撤销了驻京办，还会出现办事处、联络员，改头换面继续向中央示好。通过对驻京办不规范现象存在的原因进行分析，完善我国财政转移支付立法是一个有效的手段。目前我国政府正在着手制定《中华人民共和国财政转移支付法》，能够解决我国财政转移支付立法层次过低的问题，也能够预见到这部法律对一些程序问题的规范。
财政转移支付的目的应当是实现地方政府财政能力均等化，使地区间的财政能力和公共服务水平大致均等，实现社会公平，同时实现中央政府的宏观调控，明确财政转移支付立法的宗旨能够确立起财政转移支付制度中的价值判断标准。明确各级政府间的事权财权也十分重要，依据各级政府的地位和职能确定政府经济管理的权限，有利于避免公共服务事项支出上的推诿，通过财政转移支付使地方政府的财力与事权相平衡。驻京办乱象很大程度上中央财政转移支付难以照顾到所有地区，缺乏统一转移支付标准，中央政府官员对财政资金的分配更多注重效率而忽略公平导致的，因此公正的政府间利益分配机制和合理严谨的财政转移支付制度就成为相当重要的环节。设置专门的管理监督机构和地方利益诉求机制也是必要的，当地方财政需求得到审查，财政转移支付的分配有了明确的依据，其中的人为影响因素就会减少，驻京办“跑部”的现象自然也会减少。
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