在刚刚结束的全国两会上，全国政协001号提案指出了现行机制下科研经费管理的一些问题，引起了众多政协委员和人大代表的共鸣以及社会的广泛关注。事实上，科研经费的管理变革并非停滞不前。十八大以来，针对中共中央以厉行节约、反对浪费为核心的有关部署，许多科研机构在科研经费问题上纷纷呈现出“高压”的态势，力图向政府部门管理“三公经费”的方式靠拢，主要表现为提高经费报销要求、严格管控和细化科研经费支出事由等等。然而，这一轮科研经费管理的“准三公经费化”并没有得到科研工作者的肯定和推崇，反而因许多不必要的程序的增加使经费管理日趋复杂化和低效化。笔者认为，发生这种现象的原因在于相应的改革部署过分注重了会计管理的技术过程，而忽略了“八项规定”以及“三中全会决定”在相关问题上的制度内核，即法治化的路径选择和法治的内在规律。

              第一，法不溯及既往——法治的程序规律

              在很多情况下，改革往往意味着新规，在一些领域，为了显示出改革的彻底性，甚至会出现将固有的全套规则进行全方位替换的现象。“壮士断腕”的改革勇气必不可少，但是在全面深化改革阶段，任何改革都牵一发而动全身，因此“一刀切”式的新规替旧规的模式必须考虑在适用上是否规范，是否符合程序正义。 就规则溯及力这一方面而言，法治思维和框架下有着“法不溯及既往”的内在规律。我国关于刑法适用有“从旧兼从轻”的原则，在国际公法领域也存在“时际法”的概念，都强调了在新规则适用于规则颁布前的事实或者关系时，需要考虑事实发生或者关系产生时点的对应法律，仅在涉及到基本人权等价值原则时才存在例外。正如哈耶克所说，“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”除了法律自身法理的“预见”内涵以外，“法不溯及既往”规律还考虑旧法调整下经济秩序的稳定。在新规替代旧规的过程中，必须考虑旧规时点下发生事实和行为的人的预见性，以及在旧规调整下经济生活秩序的稳定性，为了防止新规的出台在社会生活中产生巨大的

       不合理和不便，法治将法不溯及既往作为其重要的程序规律之一。规章和制度作为法的下位体现，自然也不能逾越法律为自身划定的疆界。然而在现行科研经费管理体制中，由于改革的大幅度推进，各式各样的规则如雨后春笋般颁布和施行，相应机关为了自身会计核算上的方便，更多采用了一视同仁的管理办法，使得在新规实施前进行的相应行为也被迫由当时的当事人并不知悉的规则调整，违背了法治的一般程序规律，自然让广大科技工作者叫苦连天。

               第二，权利义务相适应——法治的实体规律

               在法治社会中，往往存在多元主体，进而产生多重法律关系。法律关系之所以产生和维持，其根本在于权利和义务的相互作用。三中全会以来，顶层设计思路从“管理”到“治理”的转变，事实上是一种视角的转变，即由原来的国家对公民的单向关系，转变为国家、社会、市场、公民的多元互动关系，进而由不同主体各自的权利义务相互促进和制约，达到共同发展的目的。事实上，整个法治体系，正是由无数相互衔接的权利和义务共同构建的。 然而，在科研经费管理的过程中，采用的仍然是一种扁平化、单向化的模式。在经费申请的前期，是相关科技部门管理部门对申请的单向审批及把关，权力过于集中并且缺少制衡和监督；在经费报销的后期，是财务部门对科研工作人员单向的“发票控制”，规则十分机械和技术化。在经费流动的整个过中，作为科研主体的科技人员没有权利只有义务，于是催生了前期的大量权力寻租和腐败、后期的“比赛花钱”现象以及贯穿整个过程中的疲于找发票的困境。在科研最关键的中心研发环节，不仅存在国家的跟踪、评估、引导、推广义务的缺位，而且由于忽视了科研主体的权利，出现了绩效激励缺位、市场刺激缺位等现象。科研主体的权利丧失不可避免带来其创新积极性的丧失，进而沦为国家科研经费管理的“客体”，只能在“刀尖”上带着报销的“镣铐”跳舞，很难产生真正的智力成果。

               第三，公平正义和谐——法治的价值规律

              尊重法的程序和实体规律，相应的管理方案才能成为“良法”，然而进一步实现“善治”，还需要在法治价值内核上进行深挖。高校科研经费的管理不能按照和“三公经费”同样的思维进路，其根本原因正在于此，机械生搬硬套中央有关公款的规定而不用法治价值来判断规定的适用范围、目的和强度，也难以达到科学管理的目的。

             法治的价值是保障公平正义、促进和谐发展，正是这个规律指导着法律体系和法治思维的与时俱进。就高校科研经费管理而言，因其根本属性是公共财产的支出，需要符合以公共财产法为核心的财税法的基本理念。财税法对公平、正义的价值追求，体现在对财政收入的取得、使用和管理过程中对公共财产和纳税人私有财产的双重关注。换言之，高校科研经费并不是教育科技部门的“部门财产”，而是合法的财政收入经由有规、有序、有责的财政管理由纳税人私人财产让渡产生的公共财产。公共财产的权利主体是国家和纳税人的有机结合，因而在支出上必须确保公开、公平和公正。所以，科研经费的接收人和科研经费的管理者在整个过程中实际上处于平等地位，都是公共财产支出价值最大化环节中为实现资源有效分配的操作者。

              所以，科研经费管理部门应该是“服务型”的、“科研本位型”的，原有的经费管理中重“物”轻“人”的现象是对科研经费财产性质的误解。由于支出的受益人是科研工作者而非直接是公共财产的管理者，加强监督固然重要，但是和“三公经费”等管理者和受益者合一的情况不同，科研经费的支出并非以“控权”为核心，而是以“发展”为核心。正如全国政协委员尹卓所说，“不能让科研适应你的规律，而是要让制度适应科研的规律才对”。实现对科研工作者经费管理的“人性化”服务，其内涵是与法治的公平正义的价值追求相一致的。

              明确了科研经费管理的法治化要求，应当采取的改进方向也就明晰了。首先，科研经费的改革要符合程序正当性的要求，也就是在新规施行时不能一刀切地机械适用于施行前的科研项目，需要达到管理改革平缓过渡的效果。

              其次，经费管理要高度调动不同主体的积极性，并为各个主体确定成比例、相适应的权利义务。例如关注企业和社会捐赠在科研经费资助中的作用，进行相应的政策上的鼓励和扶持；完善科研课题承担人或单位的知情权、监督权、异议权；进而制约和限制统一科研管理部门以及直属政府的独立研究机构在审批过程中过大的自由裁量权，努力实现行政主导型的科研经费管理模式向绩效主导型模式的转变。

             最后，要从国家治理的高度进行科研经费资源的科学配置，以期达到公平正义的价值追求。例如在支出预决算上进一步细化科目，加强人大的监督作用，必要时可以在人大增设专门的预算委员会，由其下属科研预算专门委员会进行专业性的编制和审查，科学评估科研过程中每一笔支出的合理性和有效性，在人员费、间接费等难以直接衡量但对科研起到重要作用的项目上进行中立的比例调整；在项目执行和财务处理过程中保障科研管理部门和财务部门的信息通畅，有条件时可以建立专门的科研财务部门，一改以往“重审批、轻验收，重立项、轻管理”的现象。

              科研经费的管理问题不仅是科技管理层面的问题，更是国家财政支出、财政监管和预算安排的问题，是关系国家宏观经济发展、科技产业进步、公共财政效率和公平的治理层面的问题。国家治理现代化的本质是法治化，从根本上做好科研经费的管理，必须牢牢抓住法治化的精神，尊重法治的基本规律，把握好改革与法治、改革与发展的关系，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。