承载着民众无限改革期待的党的十八届三中全会于11月9日—12日在北京召开，引发了新一轮的改革浪潮。在十八届三中全会的诸项改革中，财税改革最为吸人眼球，而中央对地方部分事权的上收则成为了财税体制改革中的重头戏。本次改革的主要思路为：在保证中央财力的前提下，优先调整事权，对事权进行分类归位、有序上移，以事权合理划分重新确定财力配置，优化转移支付制度 。笔者认为，对财政事权的上收并不是一项孤立的改革，而是有着其各方面的条件和基础，在这其中，尤其需要打好央地财权事权划分的法制化基础、地方财政收入支出的透明化基础以及政府决策和公共服务的高效化基础。

       第一， 央地财权事权划分的法制化基础。

       央地政府间财政关系从最根本意义上来说是宪法确立的政府层级关系。财政分权是在各级政府间以划分事权为基础，进而划分财权的一种分权式公共财政体制。但是改革开放以来，虽然在实践中，央地事权发生了不少的调整，却没有一次宪法修改涉及到中央和地方财权事权的划分。正因如此，中央集权和地方分权这对矛盾始终未能得到根本性的解决，不是过于集中，就是过于分散，反反复复不断变化，始终没有形成稳定的、法定的事权关系 。事权划分是财权划分的基础，没有明确的、长久的事权划分，财政收支划分法、财政转移支付法就永远无法放上议事日程。因此，即使是现在对国家经济发展起着重要作用的分税制的依据，也只是《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》这一国务院规范性文件，决定着各地方政府大部分资金来源的《2008年中央对地方一般性转移支付办法》只是财政部的规范性文件。虽然近期为了规范财政部规范性文件的制定和管理，提高财政制度建设质量，推进依法行政、依法理财，财政部制定了《财政部规范性文件制定管理办法》，但是由于规范性文件本身的可变性强、可监督性差以及没有通过代议制的民主立法程序等缺陷，使其远远无法在本应由法律甚至宪法规范的领域立稳脚跟。《预算法》的修改和预算权的科学配置为央地财政关系法制化开了一个好头，但其规定的分配仍然不够具体，太过原则性。不确定的分权除了带来政策的不稳定外，还直接导致了大量监督的真空地带，例如专项转移支付中“跑部钱进”的乱象在某种程度上正是由于法制化不够造成的。总之，央地财权事权的分配，距离法制化还有很长一段距离。

       确立央地财权事权划分的法制化基础可以在更广义程度上考虑央地关系，用全方位的法律视角避免政策调整本身具有的倾向性和短期性，使财政改革更能带动政治、经济、社会领域各方面的改革。由于更多制定主体的参与，各方面的因素都会被考虑进来，各种力量的理性博弈，财税体制被真正放在了治国的核心环节，承载了不同部门、集体的共同期许，更容易形成社会共识；同时，通过全国人大及其常委会的立法形式，包含了人民的意志，更加符合财政民主原则的要求。在另一方面，央地事权划分关系着国家行政权力的纵向制约和分配，也应尽快进入宪法规范的范围内，在规范限制权力的同时，将基于中央与地方在经济与政治利益的讨价还价转换为基于制度化的权力分享，解决权力的“越位”和“缺位”问题，用制度创新来建立现代化决策制度、财政制度，为中国特色社会主义市场经济的深化改革提供源动力。

       第二， 地方财政收入支出的透明化基础。

       在央地财政关系的改革中，无论是上收事权还是下放财权，其根本目的都在于保障地方政府财政的可持续性，换言之就是地方政府财政收入的可持续性和支出的可持续性。在现有财政体制下，地方政府的收入主要包括地方税、地方与中央共享税、地方企业利润和其他收入等，而支出的项目主要包括本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出等，涵盖了地方行政管理、企业支持以及教科文卫等各个方面 。由于支出项目远远多于收入项目，处于“入不敷出”状态下的地方政府只好绕过确定性的规则，在法律的灰色地带尽量争取财政收入，土地财政是其中的一个例子，而被法律称之为“其他收入”的借债、融资等金融方法更是成为维系地方财政收入的主心骨。这些方法除了没有严格的法律进行限定和解释之外，最致命的问题是信息的不公开，直接带来监督上的困难——由于账目的隐蔽性，几乎排除了审计机关以外的所有监督主体的监督，权力机关、行政监察机关以及公众对于地方财政收支情况无从得知，而由于地方审计机关仍然对本级人民政府负责，不可避免存在徇私的问题，对地方财政收支的监督重任几乎全部压在了中央审计机关的身上，这必然带来监督效率的下降。努力做到地方财政收入支出透明化、公开化，一方面增加了财政监督主体的行动空间，减少了腐败滋生的空间；最为重要的是回应了广大民众的关注热点，确保纳税人的钱用在了公共品提供的“刀刃上”，符合政府执政为民的理念。

       理顺央地财政关系，构建合理的可持续经济发展情势，主动权在中央，但是突破口在地方。根据国家审计署的报告，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%，一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出 。地方债务的不稳定性很大程度上影响地方发展的前景，一方面，为稳定地方债务，不受《预算法》约束的预算外收入和预算外支出广泛存在，不仅使得政府公信力大打折扣，更由于行政权的强制性特点，侵犯了企业甚至个人的财产权；同时，由于地方政府财政存在着监督难的问题，腐败、土地财政等严重损害民生的现象屡见不鲜。财政制度的功能核心是提供公共品、解决收入分配问题、进行宏观经济调控，价值取向始终是给人民群众提供满意的生活，增强综合国力以提高国民安全感。如果在达到目的的过程中与追求的价值背离，无疑是本末倒置的选择，需要极力避免。用《预算法》更具体的规定和“预算报告”更全面的涵盖，使得地方政府的每一笔账出现在人民群众的监督视野下，让社会对地方的收支情况有更全面的了解和把控，才是真正解决地方政府债务问题的最好办法。

       第三， 政府决策和公共服务的高效化基础。

       事权的上收不等于决策权的上收，也不等于地方公共服务义务的上收。财税改革关乎不同地区、部门之间的利益分配，牵一发则动全身。顺利完成一项改革，就需要有进有退，既取之，则与之。对于地方而言，事权的上收可能意味着某些权力或财力得到了限制，如果没有相应的补偿政策，可能带来地方改革积极性的降低，甚至产生“政令不通”的情况；与此同时，对于中央而言，事权的上收可能带来更多的行政负担和压力，如何保证众多关乎人民群众利益的公共服务功能在中央部门的有效运转，以及相关经费支出的得到合理科学的监督也成为了新一轮改革的难题。就第一点而言，中央部署对地方的效力远远没有一份文件或者一份全会公告那么简单，下级服从上级、党服从中央是政党组织原则和纪律，只适用于共产党组织内部，不适用于中央与地方政府关系 。在具体执行中央部署时，地方政府必然存在着保护主义倾向和地区利益本位的考虑。对于第二点，如果将全国23个省、4个直辖市、5个自治区的决策和公共服务压力全部转嫁给中央，即使在财权上没有问题，在行政效率、决策成本以及顶层设计向因地制宜转化等方面必然存在着难题。如何平衡地区差异、贯彻落实财政平等原则还需要大量的实践和改进。如果不能调动好中央和地方两个积极性，提高经济建设和公共服务的效率，事权上收就并不能带来经济发展模式和财税体系向科学发展方向的转变。

       因此，事权的上收同时需要有政策配套。地方政府改革是一场自我革命，涉及面广、触及利益深 ，针对前面得出的两点问题，相应的配套政策的改变主要存在于地方政治权力和中央行政能力方面。一方面，在上收事权的同时仍然坚持或者提高地方政府对本地区事务甚至全国事务的决策权和部分财权，在以政治参与权弥补经济利益的损失的同时，提高中央决策民主化和科学化的程度，加强权力纵向制衡和权力制约，有助于地方领导人了解全国状况，增加合作的愿望 ，在中央与地方根本利益一致的前提下，也要照顾到地方的特殊局部利益，加强中央权威的同时不可以完全剥夺地方财权为代价 ；另一方面，继续减少、合并不必要的行政许可、审批，用更多的中央支出事权的管理压力倒逼政府职能的转变，推进市场化的改革。政府预算是整个社会资源配置的主导机制，市场才是资源配置的基础机制 。同时，在改革的过程中，务必完善和保持公共服务的质量，合理利用全国公共服务的网状效应缓解地区差异带来的社会问题，能够不交给政府做的事情尽量交给企业和民间组织，做好地方政府对中央事权“接、放、管”地方机构和职能上的“控、调、改”。

       财税改革本质上改的是国家和纳税人关系；中央机关和地方机关的关系；立法机关和执法机关的关系，这三个关系归根到底是市场与政府的关系 。中央事权上收的财税法基础，便是从立法机关与执法机关关系来看，建立健全财政收支法律体系；从国家和纳税人关系来看，通过更加透明的预算和收支情况回应社会需求，保障支出的公共性；从中央机关和地方机关关系来看，把握权力分配提高决策和公共服务效率。财税改革是一盘棋，没有道理厚此薄彼，中央对事权的上收只是构建可持续的、符合科学发展观的财政体制的一步，正如李克强总理在11月9日地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会上所言，如果说中央政府改革是上篇，地方政府改革就是下篇，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把政府改革的整篇文章做好 。